Časté jsou zejména nedostatky v erudici v oblasti evropského práva, především nepřesné až zcela nesprávné závěry vyplývající z neznalosti jeho obecných principů. Od interních diskusí u příjemců podpory, přes přednášky, semináře a odborné publikace, až po metodiky a stanoviska zpracovávaná na „nejvyšších místech“ (včetně mezirezortního připomínkového řízení k novelizaci národní legislativy) tak prostředím VaV koluje několik bludů, které je nutno uvést na pravou míru.
V tomto příspěvku bude pro zjednodušení řeč o třech dokumentech (aniž bychom chtěli snižovat význam dalších relevantních dokumentů – zejména Sdělení Komise k pojmu státní podpory a Analytických gridů k financování infrastruktury), proto dovolte úvodem krátké shrnutí.
Sdělení Komise – Rámec pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198/01 – „Rámec“) – dokument z oblasti tzv. „soft law“ Evropské unie, který nemá povahu právní normy, nicméně shrnuje přístup Evropské komise a existující judikatury. Upravuje zejména situace, kdy při financování výzkumných organizací a jejich interakci s podniky zpravidla nejsou naplněny znaky veřejné podpory, a dále pak principy pro posuzování notifikovaných podpor v oblasti VaV.
Obecné nařízení o blokových výjimkách (General Block Exemption Regulation - „GBER“) - nařízení Komise č. 651/2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem. GBER je nařízením EU a je přímo aplikovatelné v členských státech. GBER upravuje režimy podpor, které naplňují znaky veřejné podpory, nicméně při splnění podmínek stanovených nařízením se má (bez nutnosti notifikace podpory Evropské komisi) za to, že jde o podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Jedná se o instrument zaměřený převážně na podporu podniků. Přestože formálně jde o přímo aplikovatelné nařízení, aplikuje se pouze na postup poskytovatele (jako minimální standard), pokud si poskytovatel podpory zvolí některý z uvedených režimů podpory.
Zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací, v platném a účinném znění („zákon č. 130/2002 Sb.“) - národní předpis, který pro Českou republiku upravuje vybrané otázky politiky a nástrojů financování VaV z veřejných zdrojů
A nyní již ke zmíněným pěti nejzávažnějším bludům, které o GBER kolují.
Blud č. 1: „Zákon č. 130/2002 Sb. bylo nutné novelizovat, protože implementuje GBER“
Takový závěr je zcela nesprávný, protože platí, že nařízení EU se zásadně neimplementují (lze mluvit o zákazu implementace nařízení), neboť se aplikují přímo ve všech členských státech. Pokud EU zvolí úpravu určité otázky nařízením, je zájem na jednotné interpretaci nařízení ve všech členských státech. Lze pouze přijímat tzv. harmonizační opatření, tj. odstraňovat rozpory národní legislativy s nařízením EU.
Blud č. 2:„Schválením GBER se automaticky stala celá řada ustanovení zákona č. 130/2002 Sb. neplatnými“
Takový závěr je přinejmenším velmi nepřesný a nerespektuje logiku aplikace GBER. To je sice obecně přímo aplikovatelným předpisem EU, nicméně v praxi se aplikuje pouze jako sada výjimek pro poskytovatele dotace. Ten, pokud chce poskytovat podporu na vybrané oblasti, odkáže v nástroji podpory (například ve výzvě) na nařízení a jeho příslušnou část, podle níž podporu poskytuje, a stanoví podmínky dotace tak, aby byly v souladu s nařízením. Nicméně platí, že může stanovit další podmínky a také může podmínky nařízení zpřísnit. Nelze proto vůbec argumentovat, že by rozpor GBER se zákonem č. 130/2002 Sb. zakládal neplatnost jeho ustanovení. Důsledkem případného rozporu GBER a zákona č. 130/2002 Sb. může být buď, že (i) poskytovatel stanoví podmínky podpory v ČR s aplikací GBER přísněji tak, aby vyhověl jak zákonu, tak GBER, nebo v nejhorším případě, že (ii) poskytovatel pro zásadní rozpor vůbec nebude moci daný režim podpory dle GBER využít.
Blud č. 3: „GBER nyní upravuje i financování výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur v režimu nezakládajícím veřejnou podporu“
Tento nepřesný závěr vychází z toho, že v recitálech GBER je nyní popsána část principů, které jsou popsány v Rámci včetně principu financování výzkumných infrastruktur v režimu nezakládajícím veřejnou podporu - recitál (49). Tento závěr však nereflektuje obecnou zásadu práva EU, že recitály právních norem EU obecně nejsou závazné – nejsou součástí normativní části nařízení. Jedná se spíše o formu „důvodové zprávy“ k zákonu (tak, jak ji známe v našem prostředí), a mají pouze výkladový význam.
Blud č. 4: „Úprava GBER má obecně přednost před úpravou Rámce“
Při výkladu GBER a Rámce lze identifikovat určité významové překryvy v textu obou dokumentů, přičemž formulace obsažené v GBER a v rámci se mírně odlišují. V ČR je často činěn paušální závěr, že přednost má úprava GBER, protože se jedná o přímo aplikovatelné nařízení EU, zatímco Rámec má pouze povahu „soft law“ dokumentu.
Tento nesprávný závěr ovšem opět nereflektuje skutečnost, že zmíněné významové odlišnosti lze dovodit, pouze pokud jde o formulace obsažené v recitálech GBER, které jsou stejně tak součástí „soft law“ jako Rámec. Navíc však platí, že v GBER jde z hlediska zaměření GBER o okrajové formulace uvozující kontext úpravy financování podniků obsaženou v GBER, zatímco formulace obsažené v Rámci se vztahují přímo k cíli a účelu tohoto dokumentu. Správný je tedy spíše opačný závěr, totiž že ustanovení Rámce mají přednost před ustanoveními recitálů GBER.
Je potřeba vycházet z toho, že věcně se úprava obou dokumentů nepřekrývá vůbec. Rámec upravuje režimy nezakládající veřejnou podporu a principy aplikované při notifikaci podpor a GBER upravuje podporu podniků v režimu slučitelné podpory.
Blud č. 5 „Těžiště úpravy podpory VaV je nyní obsaženo v GBER, Rámec má spíše okrajový význam“
I tento přinejmenším velmi nepřesný závěr je vlastně kombinací dvou výše uvedených závěrů nerozlišujících právní relevanci recitálů a samotného textu nařízení. V praxi se tento závěr prolíná s legislativně technickým problémem ve vztahu k zákonu č. 130/2002 Sb., který dle legislativních pravidel vlády může odkazovat na GBER (neboť jde o právní normu) a nemůže odkazovat na Rámec, protože nemá charakter právní normy.
Je však nutno zdůraznit, že i nadále platí, že pro oblast financování nehospodářských činností výzkumných organizací (zejména vzdělávání, VaV a transfer technologií interní povahy), pro oblast smluvního výzkumu a výzkumné spolupráce a veřejných zakázek ve výzkumu a vývoji je zásadním dokumentem Rámec.
Význam GBER je i nadále omezen tím, že jde o nástroj zaměřený na financování podniků v režimu slučitelné podpory bez nutnosti notifikace. S ohledem na doporučení Komise využívat efektivnější nástroje by neměl být používán na financování nehospodářských činností výzkumných organizací, jak ukazují i zkušenosti z implementace programů NPU I a NPU II.
