Využívání výzkumných infrastruktur pořízených z prostředků EU fondů

V souladu se Sdělením komise Rámec pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198/01), dále zkráceně Rámec, se „výzkumnou infrastrukturou“ rozumí zařízení, zdroje a související služby, které vědecká obec využívá k provádění výzkumu v příslušných oborech, zahrnující vědecké vybavení a výzkumný materiál, zdroje založené na znalostech, například sbírky, archivy a strukturované vědecké informace, infrastruktury informačních a komunikačních technologií, například sítě GRID, počítačové a programové vybavení, komunikační prostředky, jakož i veškeré další prvky jedinečné povahy, které jsou nezbytné k provádění výzkumu. Tyto infrastruktury se mohou nacházet na jednom místě nebo mohou být „rozmístěné“ v rámci sítě (organizovaná síť zdrojů).

Využívání infrastruktury pořízené z EU fondů se typicky dotýká několik oblastí regulace, které je potřeba vzít v potaz. Problémy působí to, že tyto normy jsou do jisté míry vzájemně rozporné až protichůdné. To v praxi značně komplikuje život širokému okruhu příjemců podpory i provozovatelům a uživatelům výzkumné infrastruktury, kteří často vůbec nejsou schopni vyhovět všem pravidlům. A tak často namísto eliminace právních rizik volí cestu jejich minimalizace neboli volí cestu porušení pravidel tam, kde hrozí menší sankce.

Prvním důvodem pro tyto rozpory je určitý „resortizmus” uvnitř Evropské unie, kdy problematika financování výzkumných infrastruktur z EU fondů spadá do působnosti celkem tří různých generálních ředitelství Evropské komise: DG Regio, které má na starosti mimo jiné strukturální politiku Evropské unie, dále pak DG Research, které má na starosti podporu výzkumu a vývoje, a nakonec také DG Competition, do jehož kompetence spadá mimo jiné problematika tzv. veřejné podpory.

Dále jsou za tyto problémy odpovědné i členské státy, které nedostatečně koordinují své aktivity s dopady na financování výzkumných infrastruktur, případně implementují evropskou právní úpravu zbytečně přísně, případně nereflektují vývoj této právní úpravy.

Úprava EU fondů

První oblastí, kterou je potřeba brát v potaz, je evropská úprava strukturálních fondů. Jedná se především tzv. Obecné nařízení o EU fondech (č.1303/2013). Na toto nařízení navazují další právní normy Evropské unie, národní programové dokumenty, jakož i prováděcí metodická dokumentace. Z této regulace vyplývá především otázka tzv. čistých příjmů operací dle článku 61. Příjmy utržené za užití výzkumné infrastruktury mohou mít za následek krácení dotace na výzkumnou infrastrukturu. Zde lze identifikovat rozpory v motivaci příjemců. Příjemce je samozřejmě motivován k tomu nevytvářet na podpořené infrastruktuře příjmy tak, aby nedošlo ke krácení dotace. Na straně druhé je však zejména pravidly pro tzv. udržitelnosti projektů příjemce často motivován tyto příjmy generovat.

V rámci udržitelnosti projektů poskytovatelé pro vybrané okruhy projektů stanoví podmínky formou minimálního podílu financování provozu výzkumné infrastruktury ze zdrojů z pronájmů či výzkumných služeb realizovaných s využitím této výzkumné infrastruktury. Vzhledem k tomu, že některá z těchto pravidel udržitelnosti vznikala historicky před schválením aktuálních pravidel veřejné podpory, jsou s nimi nyní často v rozporu – např. poskytovatel požaduje po příjemci jako kritérium udržitelnosti vyšší podíl výkonu hospodářských činností, než připouští platná pravidla veřejné podpory.

Dále je nutné zmínit omezení prodeje a užití majetku ve vztahu k třetím subjektům, kdy poskytovatelé často obecná unijní pravidla implementují absolutisticky a zakazují jakékoliv převody práv k majetku pořízenému z EU fondů včetně převodu majetkových i užívacích práv. Případně tyto transakce podmiňují předchozím písemným souhlasem poskytovatele. I tato pravidla mohou v praxi být v rozporu se závazky udržitelnosti, protože vytvářejí administrativní obtíže při využívání majetku třetími subjekty.

Pravidla veřejné podpory

Pravidla veřejné podpory ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) rovněž významným způsobem dopadají na problematiku užívání výzkumné infrastruktury pořízené z veřejných zdrojů. Součástí těchto pravidel je i problematika tzv. nepřímé veřejné podpory nebo nedovoleného přelévání veřejné podpory, kdy je rovněž zakázáno, aby podpořený subjekt (v našem případě výzkumná organizace), který nakládá s veřejnými zdroji, zvýhodnil třetí subjekt, tj. podnik. A to například tím, že od něj nakoupí zboží či služby za cenu vyšší, než je cena tržní nebo mu naopak prodá nebo dá do užívání hmotné nebo nehmotné statky za cenu nižší, než je běžná cena tržní.

Zpřístupnění infrastruktury za přiměřenou (tržní) cenu

Z výše uvedených pravidel lze dovodit požadavek, aby výzkumná infrastruktura pořízená z veřejných zdrojů byla podnikům zpřístupňována za běžných tržních podmínek. V opačném případě, tedy za situace, kdy by podnik v rámci přístupu k této infrastruktuře získal určitou výhodu, by mohlo jít o nedovolenou veřejnou podporu. Takové zjištění by v prostředí financování projektů z EU fondů mohlo mít negativní konsekvence i mimo úpravu veřejné podpory v podobě různých typů sankcí za tzv. nesrovnalosti. Porušení pravidel veřejné podpory může být vyhodnoceno v systému EU fondů jako nesrovnalost a může za ní být na příjemce uvalena citelná sankce až do výše vracení násobku obdržené podpory.

Tento požadavek je v praxi často v rozporu s požadavkem na zajištění udržitelnosti projektů. Aby totiž výzkumná organizace mohla navýšit objem pronájmů výzkumné infrastruktury nebo objem výzkumných služeb, je situací na trhu obvykle tlačena k tomu, aby snižovala cenu na konkurenceschopnou, a tedy často nižší než tržní cenu těchto služeb. Situaci dále komplikují pravidla stanovená poskytovateli, kteří často požadují, aby tržní cena vždy zahrnovala plné náklady služby nebo zpřístupnění infrastruktury se zahrnutím přiměřeného zisku. To znamená, že do tvorby cen vstupují poměrně vysoké odpisy nákladné výzkumné infrastruktury. Nutno zmínit, že výzkumné organizace často pořizují výzkumnou infrastrukturu za ceny nesrovnatelně vyšší, než za jaké je pořizují konkurenční podniky. Důvodem pro tento cenový rozdíl je zejména častý požadavek na vyšší technické parametry či technologicky vyspělejší technologie, často překračující úroveň běžných znalostí v daném odvětví („beyond the state of the art“). V praxi není neobvyklé, že konkurenční podnik pracuje s technologií na běžné technologické úrovni (state of the art), která je o jeden nebo i více řádů levnější než technologie pořízená výzkumnou organizací, která je na nejvyšší světové dosažitelné technologické úrovni – často je vyvíjená pro výzkumnou organizaci na míru jako světově unikátní prototyp. Pokud podnik i výzkumná organizace pracují s obdobnou efektivitou, může být plná nákladová cena výzkumné organizace násobně vyšší než cena podniku.

Evropská komise ve svých výkladových dokumentech ale nepožaduje vždy dosažení tržní ceny na úrovni plných nákladů. Lze uvést například pravidla pro smluvní výzkum, která je nepochybně možné analogicky aplikovat i na jiné situace. Dle bodu 2.2.1. odst. 25 Rámce platí, že primárním způsobem určení přiměřené ceny smluvního výzkumu je metoda tržního srovnání. Dle názoru Evropské komise, pouze pokud není možné přiměřenou cenu stanovit na základě tržního srovnání, má výzkumná organizace možnost buďto:

• účtovat za realizaci smluvního výzkumu cenu zahrnující jeho plné náklady a přiměřený zisk
• nebo (dle vlastní volby) za podmínky, že je schopna prokázat, že jednala za běžných tržních podmínek a usilovala o maximalizaci ekonomického prospěchu účtovat alespoň cenu zahrnující tzv. mezní náklady (marginal costs). Těmi se zřejmě rozumí pouze náklady, které by výzkumné organizaci nevznikly, pokud by danou zakázku smluvního výzkumu nerealizovala. Zjevně sem tedy nepatří zejména zmíněné odpisy ani některé paušálně, na objemu čerpání nezávisle účtované nepřímé náklady.

Limity kapacit alokovaných na hospodářskou činnost

Dalším omezením dopadajícím na využití výzkumné infrastruktury pořízené z prostředků EU fondů je problematika limitů alokace zdrojů na tzv. hospodářské činnosti. V pravidlech hospodářské soutěže (jejichž je veřejná podpora součástí) je obsažena definice tzv. hospodářských činností. Dle ustálené judikatury Evropské komise a Evropského soudu se hospodářskou činností rozumí nabízení produktů a služeb na trhu. Praktickým problémem je při využívání infrastruktury pořízené z EU fondů to, že zpřístupnění infrastruktury nebo její využití pro smluvní výzkum má dle evropských pravidel charakter hospodářské činnosti.

Pravidla veřejné podpory totiž umožňují financování výzkumné infrastruktury v závislosti na rozsahu jejího využití pro hospodářskou činnost třemi způsoby.

Za prvé je dle bodu 1.2.2. odst. 20 Rámce možné ze 100 % financovat výzkumnou infrastrukturu, která bude výhradně využívána pro nehospodářské činnosti. V případě, že poskytovatel zvolí tuto variantu financování, je tak maximální objem využití výzkumné infrastruktury po dobu její životnosti pro hospodářské činnosti roven nule.

Za druhé, dle téhož ustanovení, pravidla veřejné podpory připouštějí podílové financování výzkumných infrastruktur, kdy se hradí podíl nákladů na její pořízení odpovídající podílu jejího využití pro nehospodářské činnosti.

Za třetí dle odst. 20 Rámce je možné výzkumnou infrastrukturu nebo výzkumnou organizaci jako celek financovat ze 100 %, pokud je využívána „téměř výhradně“ pro nehospodářské činnosti. To znamená naplnění dvou podmínek. Za prvé, že pro výkon hospodářských činností jsou využívány stejné zdroje jako pro výkon činností nehospodářských. A za druhé, že je podíl kapacit výzkumné infrastruktury využitých pro výkon hospodářské činnosti omezen 20 %.

V souvislosti se způsobem měření a dokladováním kapacit lze stručně zmínit metody nákladové (primární sledování hospodářských činnosti z hlediska nákladů na jejich realizaci), náklady měření času (přístrojové deníky, timesheety pracovníků apod.) a metody výnosové (sledování hospodářských činností podílem dosažených výnosů). V praxi s problematikou sledování hospodářských a nehospodářských činností úzce souvisí i vymezení tzv. relevantní entity tedy okruhu vztahů, na němž je podíl hospodářských aktivit sledován.

 

Autor: Matej Kliman

---

Matej Kliman

Působil jako vedoucí sekce výzkum a vývoj, veřejná podpora v AK HOLEC, ZUSKA & Partneři. Ke svým zkušenostem si může připsat účast v pracovní skupině pro změnu zákona č. 130/2002 Sb. Má zkušenosti s poskytováním právního poradenství v rámci revolvingového financování a financování pre-seed aktivit či zadávaní formou PCP (Pre-commercial Procurement). V současné době působí jako externí konzultant.

www.kliman.cz, matej@kliman.cz