Legitimní očekávání příjemce dotace vyvolané neformálním schválením

O co ve zmíněných případech šlo?

V obou výše uvedených případech, ač se jednalo o různé projekty, byla příjemcem veřejná vysoká škola, které tentýž poskytovatel dotace – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) – poskytl finanční prostředky na realizaci projektu, jehož cílem byl rozvoj postdoktorandských pozic. Příjemce v zájmu naplnění cílů projektu zamýšlel realizovat změnu tohoto projektu. Ta spočívala v tom, že v rámci dotace určené na podporu postdoktorandů a jejich rozvoj budou v souladu s cíli projektu (rozvoj postdoktorandských pozic) hrazeny jako způsobilé nejen výdaje na samotné postdoktorandy a jejich mentory, ale i mzdové výdaje na asistenty těchto postdoktorandů.

Než příjemce zavedl pomocné pracovní pozice – asistenty postdoktorandů – a vyčlenil část peněz z dotace na pokrytí jejich mzdy, nechal si pro jistotu tento svůj postup předem odsouhlasit poskytovatelem, přestože uvedenou změnu považoval za tzv. nepodstatnou, kterou není nutné schvalovat ze strany poskytovatele dotace. MŠMT jej prostřednictvím e-mailové komunikace ujistilo o správnosti jeho postupu, a navíc mu poskytlo návod, jak postupovat dále. Jelikož příjemci se na základě jeho dotazu dostalo předem od poskytovatele dotace – MŠMT – ujištění o přípustnosti jím zamýšlené změny, tuto změnu následně realizoval. MŠMT nadto schválilo několik monitorovacích zpráv, ve kterých jsou nové pozice zavedené.

Poté však bylo výše uvedené schválení změny ze strany poskytovatele relativizováno, zejména s poukazem na to, že taková změna je údajně tzv. podstatná. Příjemce měl údajně požádat písemnou žádostí o formální změnu rozhodnutí o poskytnutí dotace realizovanou skrze dodatek, odsouhlasení formou e-mailové komunikace s pracovníkem poskytovatele dotace údajně není dostatečné a ani údajně nemohlo v dané situaci založit legitimní očekávání na straně příjemce. Věc byla podnětem předána k řešení orgánům finanční správy jako podezření na porušení rozpočtové kázně.

S ohledem na uvedené byla realizace této změny posléze shledána ze strany orgánů finanční správy jako rozporná s rozhodnutím o poskytnutí dotace, pročež byl příjemci těmito orgány vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně. Rozhodnutí orgánů finanční správy pak potvrdil i krajský soud coby správní soud příslušný rozhodovat o žalobě proti pravomocně uloženému odvodu, shodně v obou výše uvedených případech, přestože poskytovatel se na vzniku výše uvedené situace jednoznačně podílel (přinejmenším svou nejasnou komunikací).

Nejvyšší správní soud se však na základě podaných kasačních stížností příjemce v obou případech zastal a zrušil jak rozhodnutí soudu prvního stupně, tak rozhodnutí Odvolacího finančního ředitelství, když tyto orgány náležitě mimo jiné nezohlednily zásadu ochrany legitimního očekávání příjemce založeného ujištěními poskytovatele o správnosti postupu příjemce.

Nejvyšší správní soud v odůvodnění svých kasačních rozsudků kromě dalšího vytkl žalovanému Odvolacímu finančnímu ředitelství i krajskému soudu, že svá rozhodnutí založily na nedostatečných skutkových zjištěních a nedostatečném odůvodnění svých závěrů, včetně toho, z jakého důvodu se příjemce dotace neměl řídit konkrétními ujištěními a schváleními ze strany poskytovatele. Nadto krajský soud zcela ignoroval skutečnost několikanásobného schválení postupu příjemce poskytovatelem, aniž by bral v potaz tím založené legitimní očekávání na straně příjemce. Nezohlednil ani, nakolik se na tvrzených příčinách vzniku porušení rozpočtové kázně mohl podílet sám poskytovatel. Ačkoliv krajský soud naznačil, že k určitému pochybení na straně poskytovatele mohlo dojít, vůbec se nevypořádal s tím, že takové pochybení nelze klást k tíži příjemci.

Obecný dopad rozhodnutí

Nejvyšší správní soud se opakovaně zastal příjemce a potvrdil názor, že pokud je poskytovatelem dotace schválen určitý postup, pak se příjemce může oprávněně spoléhat na to, že nebude za takový postup postihován. V opačném případě by docházelo k jakémusi „měnění pravidel během hry“, což je krajně nežádoucí a zpravidla rozporné s principem ochrany legitimního očekávání založeného na straně příjemce poskytovatelovým schválením určitého postupu.

Lze mít za to, že Nejvyšší správní soud výše uvedenými rozsudky nejen potvrdil platnost již dříve judikovaného principu ochrany legitimního očekávání, ale i dále významně posílil a vyjasnil aplikovatelnost tohoto principu v praxi. Z nového rozhodnutí Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá, že v situaci, kdy mohl pochybit sám poskytovatel tím, že potenciálně podstatnou změnu schválil nesprávnou formou (jen skrze e-mailovou komunikaci, nikoliv dodatkem k rozhodnutí o poskytnutí dotace), nesmí takové pochybení jít k tíži příjemce dotace. Naopak příjemce musí být jako slabší strana chráněn před svévolí poskytovatele.

Další postup v dané věci

V obou případech bude Odvolací finanční ředitelství posuzovat danou věc znovu, avšak bude vázáno názorem Nejvyššího správního soudu tak, jak byl výše popsán. Odvolací finanční ředitelství tedy bude muset při svém rozhodování o porušení rozpočtové kázně a o uložení odvodu za ně přihlédnout k legitimnímu očekávání příjemce správnosti postupu schváleného poskytovatelem.

Závěr

Pokud poskytovatel (navíc opakovaně) schválil projektovou změnu realizovanou příjemcem dotace, mohlo být tímto schválením založeno legitimní očekávání na straně příjemce toho, že náklady na realizovanou změnu jsou náklady způsobilými v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace. Rovněž pouhá e-mailová zpráva může vyvolat u příjemce legitimní očekávání. Toto legitimní očekávání pak musí být zohledněno a příjemci nelze klást k tíži, pokud by se jednalo o pochybení poskytovatele co do formy, jakou lze změnu schválit.

Autor: Jan Dudák a Viktor Ježek, HOLEC, ZUSKA & PARTNEŘI advokátní kancelář s.r.o.

.