Matej Kliman se ve svém příspěvku zaměřuje na poskytování institucionální podporu z perspektivy veřejné podpory výzkumu a vývoje stanoveného evropskými předpisy. Jaké možnosti jsou a které jsou v Česku využívané?
Evropská pravidla veřejné podpory ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) se stala „denním chlebíčkem“ pro celou řadu administrátorů projektů v oblasti výzkumu a vývoje, a to jak na straně příjemců dotací, tak na straně poskytovatelů. Dosud se pozornost odborníků zaměřovala především na projekty tzv. účelové podpory a podporu projektů v oblasti EU fondů. Nyní je nově veřejná podpora řešena a diskutována i na úrovni institucionální podpory. V tomto článku se proto krátce zamyslíme nad tím, jaké jsou dopady Sdělení Komise – Rámce pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198/01- „Rámec“) na problematiku institucionální podpory na dlouhodobý koncepční rozvoj výzkumné organizace (DKRVO).
Institucionální podpora
Institucionální podporu poskytuje v ČR několik ministerstev „svým“ výzkumným organizacím na základě vlastního procesu hodnocení výzkumných organizací v souladu s metodikou vydanou Radou vlády pro výzkum vývoj a inovace (RVVI) – aktuálně jde o tzv. Metodiku 2017+. Jak známo, tento zdroj financování není dostupný všem výzkumným organizacím, ale pouze těm, které rutinně dosahují určité kvantity a kvality výsledků výzkumu a vývoje. Přístup k hodnocení a poskytování se ministerstvo od ministerstva liší.
Rámec
Jak Rámec vstupuje do problematiky financování výzkumných organizací formou IP DKRVO? Zcela zásadně! Lze říct, že bez výkladu, který je obsažen v Rámci, by financování výzkumných organizací formou institucionální podpory nebylo vůbec možné.
Článek 107 SFEU zakazuje selektivní zvýhodňování tzv. podniků z veřejných zdrojů, pokud zároveň platí, že takové zvýhodnění má alespoň potenciál narušení hospodářské soutěže a příslušné opatření má dopad na obchod mezi členskými státy. Bez výkladu obsaženého v Rámci by bylo možné dovodit, že tento obecný zákaz se vztahuje i na financování výzkumných organizací.
Pro výklad ustanovení Rámce je nutno rozumět pojmům hospodářských a nehospodářských činností. Jak známo, význam těchto pojmů v kontextu evropského soutěžního práva je jiný než obdobná kategorizace těchto činností z pohledu účetních a daňových pravidel. Nekryje se stoprocentně ani s kategorizací na hlavní a doplňkovou činnost například dle vysokoškolského zákona. Stejně tak se nekryje ani s kategorizací činností na hlavní, další a jinou dle zákona o veřejných výzkumných institucích. Výklad pojmů hospodářské a nehospodářské činnosti v Rámci je účelovým vyjádřením politik EU v oblasti výzkumu a vývoje. Z tohoto důvodu jde nad rámec definice těchto pojmů v rozhodovací praxi Evropského soudního dvora. Dle těchto definicí se hospodářskou činností rozumí nabízení produktů a služeb na trhu. Dle Rámce je však nutno považovat za nehospodářské činnosti zejména nezávislý výzkum a vývoj včetně účinné spolupráce, jeho šíření prostřednictvím výuky či publikací jakož i formou transferu technologií v případě, že zisk z transferu je reinvestován do primárních činností výzkumné organizace. O této problematice více například zde.
Dva režimy dle Rámce
Byť je to předmětem teoretických diskusí a názory na tuto otázku se mohou v praxi lišit, lze dovodit, že Rámec upravuje dva režimy financování výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur. Oba jsou upraveny v čl. 2.1.1. Rámce, nicméně nepochybně nutno odlišovat režim dle odstavce 19 tohoto ustanovení a režim podle odstavce 20. V praxi se také objevují dotační nástroje, které citují tato ustanovení v různých kombinacích.
Financování nehospodářských činností dle odstavce 19
Prvním režimem financování výzkumných organizací či výzkumných infrastruktur je podpora výhradně jejich nehospodářských činností dle čl. 2.1.1 odst. 19 Rámce. Výkladová logika tohoto ustanovení spočívá v tom, že pokud jsme schopni ze 100 procent alokovat prostředky na výzkum a vývoj výhradně do sféry nehospodářských činností výzkumných organizací, situace se příliš neliší od podpory subjektu, který vůbec není podnikem. Z tohoto důvodu taková podpora vůbec nenaplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 SFEU. Logickou podmínkou alokace činností výhradně na nehospodářské činnosti je zejména schopnost výzkumné organizace účetně oddělit své nehospodářské činnosti od svých činností hospodářských.
Na rozdíl od ustanovení odstavce 20 v případě podpory dle odstavce 19 Rámce není podstatné, jaký je objem hospodářských činností předmětné výzkumné organizace. Zejména není vůbec nezbytné, aby objem kapacit alokovaných na hospodářské činnosti nepřesáhl 20 %.
Naopak, pokud například fakultní nemocnice XY, která se z 90 % procent věnuje hospodářské činnosti – léčebně diagnostické péči o pacienty, čerpá finanční prostředky na projekt tvořený aktivitami nezávislého výzkumu a vývoje (například výzkum určitého onemocnění, vývoj nového léku apod.), nenaplňuje modelově podpora takového výzkumného projektu znaky veřejné podpory za podmínky, že je dotčená fakultní nemocnice schopna doložit schopnost oddělit své hospodářské činnosti od činností nehospodářských. Výkon hospodářských činností na úrovni 90 % nepředstavuje překážku kategorizace takového fakultní nemocnice jakožto výzkumné organizace dle Rámce.
Financování „celků“ dle odstavce 20 Rámce
Odstavec 20 Rámce se zabývá specifickými situacemi, v rámci nichž podpora nesměřuje výhradně na činnosti, které mají povahu hospodářských činností, ale kdy je financována výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura „jako celek“ (anglicky „in its entirety“).
V tomto ohledu Rámec rozlišuje tři možné situace:
Za prvé, výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura je využívána výhradně pro výkon nehospodářských činností. V takovém případě její podpora nezakládá veřejnou podporu.
Za druhé, výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura je využívána podílem X % pro výkon nehospodářských aktivit a ve zbytku je využívána pro výkon činností hospodářských. V takovém případě je možné financování takové výzkumné organizace nebo výzkumné infrastruktury podílem X %, aniž by byly naplněny znaky veřejné podpory.
Za třetí může být výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura využívána „téměř výhradně“ pro výkon nehospodářských činností, což dle Rámce znamená, že pro výkon hospodářských činností je využíváno nejvýše 20 % celkových kapacit a že jsou pro výkon hospodářských činností alokovány identické zdroje jako pro činnosti nehospodářské. Za těchto podmínek se rovněž má za to, že předmětná podpora vůbec nenaplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 SFEU.
Úprava odstavce 20 Rámce je nová, právní předchůdci Rámce tuto úpravu neobsahovaly.
Praxe v Česku
V praxi ČR je aplikována zejména třetí varianta financování celků, které jsou využívány téměř výhradně (alespoň z 80 %) pro výkon nehospodářských činností. Protože například není možné si představit, že by veřejná vysoká škola používala stejné zdroje (lidské síly a majetek) na provoz kolejí a menz jako na výkon činností výuky a výzkumu a vývoje, vyvolalo Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy diskusi s Hlavním direktorátem Evropské komise pro oblast hospodářské soutěže (DG Competition). Z této diskuse vzešla výkladová teze o tzv. relevantní entitě. Dle této teze se pojem podniku ani výzkumné organizace nemusí vždy plně krýt s vymezením právnické osoby. Proto je dle DG Competition možné výzkumnou organizaci úžeji vymezit jako tzv. relevantní entitu, například bez zmíněných kolejí a menz. V návaznosti na tuto konzultaci doznal termín relevantní entity v rámci ČR (již bez konzultace s EK) ještě určitého významového posunu, například v podobě metodik pro oddělené sledování hospodářských a nehospodářských činností v rámci OP VaVpI a OP VVV.
Aplikace odstavců 19 a 20 na institucionální podporu
IP DKRVO dle zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje, v platném a účinném znění (zákon o podpoře výzkumu a vývoje) je koncipována jako nástroj zajišťující prvek stability výzkumných organizací. Na rozdíl od účelové podpory, kde je podpora směřována do účelově vymezených výzkumných projektů a kde typicky na straně výzkumné organizace nutno počítat s jistou mírou nemožnosti předpokládat úspěšnost projektových žádostí, institucionální podpora může a měla by představovat stabilnější zdroj příjmů výzkumné organizace. A to za podmínky udržení kvality jejích výsledků s větší svobodou výzkumné organizace, pokud jde o zacílení dotačních prostředků. Svým charakterem se institucionální podpora nejvíce blíží variantě zmiňované rámcem v bodě 20, tedy jakémusi financování výzkumné organizace „jako celku“. Lze říci, že poskytovatel institucionální podpory má z hlediska pravidel veřejné podpory ve smyslu čl. 107 SFEU tři možnosti, případně jejich vhodné kombinace.
Institucionální podpora organizaci jako celku (vykonávajícímu téměř výlučně nehospodářské činnosti)
Za prvé by mohl institucionální podporu organizacím, které splňují výše zmíněné kvalitativní a kvantitativní podmínky výkonu hospodářských do 20 % celkových kapacit, poskytovat dle bodu 20 Rámce jako podporu výzkumné organizace jako celku. V takovém případě si lze z hlediska pravidel veřejné podpory představit poměrně volný režim podpory výzkumné organizace, kdy je v zásadě na výzkumné organizaci, jak využije obdržené finanční prostředky včetně možnosti okrajového použití pro výkon činností hospodářských. Tato varianta není v ČR využívána, přestože nejlépe odpovídá koncepci institucionální podpory dle zákona o podpoře výzkumu a vývoje.
Na straně poskytovatele by proběhlo vyhodnocení výsledků výzkumné organizace, na základě kterých by byla určena výše podpory. Poskytovatel by kontroloval pouze plnění kvantitativního kritéria na úrovni výzkumné organizace nebo úžeji vymezené relevantní entity. V případě překročení kvantitativního kritéria by bylo možné aplikovat třetí variantu popsanou níže.
Institucionální podpora podle odstavce 19 Rámce
Druhou variantou poskytování institucionální podpory je režim dle odstavce 19 Rámce, tedy varianta, kdy je institucionální podpora de facto účelově vázána na projekty výzkumu a vývoje a výhradně na činnosti nehospodářské. V praxi se dokonce objevuje tendence ministerstev poskytujících institucionální podporu určovat zaměření výzkumu dle výzkumných potřeb dotčeného ministerstva, případně dle doporučení hodnotitele. Zde lze argumentovat, že institucionální podpora je de facto nástrojem k zajištění lidského práva na nezávislý výzkum. Proto se jeví jako vhodné přistupovat k výkladu zákona o podpoře výzkumu a vývoje restriktivně, a to zejména pokud jde o zúžení práv příjemce. V tomto kontextu může jít z hlediska zákona i ústavních principů problematické o „slévání“ kategorií účelové a institucionální podpory.
Přesto však platí, že je legitimní volbou poskytovatele, podřídit poskytování institucionální podpory pod režim odstavce 19 Rámce. Může jít o volbu o něco administrativně náročnější, protože příjemce musí být schopen sledovat použití institucionální podpory výhradně na nehospodářské aktivity. Z pohledu veřejné podpory nemusí jít výhradně o nezávislý výzkum včetně výzkumu v účinné spolupráci, ale i o jiné typy nehospodářských aktivit (například transfer technologií s reinvesticí zisku do primárních činností výzkumných organizací), viz k tomu výše.
Na druhé straně poskytovatel institucionální podpory v tomto režimu nemusí (jednalo by se o požadavek z pohledu pravidel veřejné podpory nadbytečný) kontrolovat kapacity alokované u dané výzkumné organizace na hospodářské činnosti. V tomto režimu tak lze zejména poskytnout institucionální podporu i výzkumným organizacím, které alokují více než 20 % svých kapacit (v rámci příslušné relevantní entity) na své hospodářské činnosti – například podstatnou část fakultních nemocnic (které nemají zřízeny relevantní entity jako oddělená výzkumná centra), nebo některé výzkumné organizace se silnou orientací a vazbou na praxi.
Institucionální podpora s přihlédnutím k podílu hospodářských činností
Poslední, v České republice dosud nevyužitou možností, je poskytnutí institucionální podpory s přihlédnutím k podílu výkonu hospodářské činnosti, rovněž dle odstavce 20 Rámce. Například, pokud výzkumná organizace standardně alokuje cca 60 % svých kapacit na výkon činností hospodářských, bylo by možné jí poskytnout institucionální podporu až do výše odpovídající pokrytí 40 % dotčených kapacit dané výzkumné organizace – například na 40 % provozních nákladů provozu unikátní infrastruktury.
Jedná se spíše o teoretickou variantu, která by nicméně mohla nalézt uplatnění, případně analogickou aplikaci v kombinaci s jinými nástroji například u provozovatelů unikátních výzkumných infrastruktur jako doplněk k financování těchto infrastruktur. Nebo jako ex post řešení situací v rámci první varianty, kde by došlo k překročení limitů vyplývajících z první varianty popsané výše.
Autor: Matej Kliman
Matej Kliman
Vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy. Od roku 2007 se intenzivně věnuje komplexnímu právnímu poradenství a přednáškové činnosti v oblasti výzkumu a vývoje a transferu znalostí. V oblasti transferu technologií, inovací a investic má rozsáhlé zkušenosti z poradenství pro většinu významných institucí v ČR a to jak na straně poskytovatelů dotací, tak na straně příjemců a soukromých firem. Zkušenosti v této oblasti zahrnují ochranu duševního vlastnictví, přípravu a vyjednávání licenčních a jiných smluv, interní audity a přípravu a revizi vnitřních předpisů, zpracování právních a ekonomických analýz a metodik, veřejné zadávání, přípravu nových právních předpisů a jejich novelizací, jakož i podporu významných projektů.
- Autor článku: ne
- Zdroj: Matej Kliman
