Veřejná podpora a její znaky - oblast výzkumu, vývoje a inovací

Z uvedené definice vyplývá 5 kvalifikačních znaků veřejné podpory, které musí být splněny kumulativně, aby opatření bylo považováno za veřejnou podporu:

• veřejná podpora je poskytována (členským) státem nebo ze státních prostředků;
• obsahem veřejné podpory je poskytnutí výhody;
• ke zvýhodnění dochází u určitého podniku (podniků) či odvětví výroby;
• poskytnutím veřejné podpory dochází k narušení či hrozbě narušení soutěže;
• příslušná veřejná podpora má dopad na obchod mezi členskými státy EU.

Není-li kterýkoli z uvedených znaků naplněn, nejedná se pojmově o veřejnou podporu.
Protože však v praxi naplnění resp. nenaplnění těchto znaků přináší některé výkladové nejasnosti, byla příslušnými orgány EU, zejména Evropskou komisí a Soudním dvorem EU v rámci jejich pravomoci přijata řada výkladových stanovisek (Sdělení, Rámce, neformální publikace EK - tzv. FAQ apod.) směřujících k vysvětlení sporných otázek.

Znaky veřejné podpory z pohledu oblasti výzkumu, vývoje a inovací

Poskytování státem nebo ze státních prostředků – 1. znak
Pojem “stát “ je nutno chápat v širší souvislosti, a to jako veřejnou správu nebo veřejné instituce. Za stát ve smyslu veřejné podpory je nutno považovat i jednotky regionální, územní či lokální samosprávy , veřejné instituce, ústavy, státní zařízení, veřejné (vysoké) školy, jakož i jiné subjekty, které jsou veřejnou správou přímo či nepřímo kontrolovány apod. Tyto subjekty mohou být jak příjemci veřejné podpory, tak i jejími poskytovateli.

Pojem „státní prostředky“ opět nutno chápat více jako „veřejné prostředky“ nebo též „prostředky z veřejných zdrojů“. Jedná se tedy o prostředky státního rozpočtu včetně prostředků splatných a neuhrazených, prostředky státních finančních aktiv, státních fondů, Fondu národního majetku České republiky, veřejného zdravotního pojištění, České národní banky sloužící bezpečnému fungování a účelnému rozvoji bankovního systému, prostředky rozpočtů územních samosprávných celků, prostředky právnických osob vlastněných státem plně nebo v míře, která mu v nich umožňuje vykonávat přímou nebo nepřímou kontrolu .
Za „státní prostředky“ v pojetí práva veřejné podpory naopak nejsou považovány prostředky EU, které centrálně spravují orgány, agentury, společné podniky a jiné subjekty EU a jejichž poskytování není přímo ani nepřímo pod kontrolou členských států (např. financování poskytnuté v rámci programu Horizont 2020 nebo Programu EU pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků COSME).
V oblasti financování výzkumných organizací bude podpora ze „státních prostředků“ zásadním zdrojem jejich rozpočtu. Z uvedeného důvodu bude tento znak veřejné podpory, až na výjimky, naplněn prakticky vždy.

Poskytnutí výhody – 2. znak
Za „výhodu“ pro účely veřejné podpory je nutno považovat jakýkoli prospěch, který by příjemce nezískal za běžných tržních podmínek. Výhoda může být poskytnuta též v důsledku opatření, které je vybočením z obecně aplikovaných pravidel, tj. profituje z něj pouze určitý podnik/sektor. Poskytnutí výhody může mít v praxi řadu podob, mnohdy zdánlivě skrytých. Nemusí jít výhradně jen o finanční výhodu (přímé poskytnutí finančních prostředků), ale i jakoukoliv jinou formu ekonomického zvýhodnění.

Podpora výzkumných organizací představuje vždy určité zvýhodnění jedné organizace vůči ostatním. Zejména u účelové podpory (projektové financování apod.) je zřejmé, že podpořeny nebudou všechny projekty, tj. všichni žadatelé, nýbrž pouze ti, kteří nejlépe uspějí ve zpravidla subjektivním hodnocení v rámci dotačních řízení / soutěží. Ten, kdo podporu obdrží, je tak bezesporu zvýhodněn oproti jinému, který neuspěje.

Příjemcem podpory je tzv. „podnik“ – 3. znak
„Podnikem“ je pro účely kvalifikace příjemce veřejné podpory jakákoliv entita, bez ohledu na její právní status či způsob financování, vykonávající tzv. ekonomickou aktivitu, tedy činnost, pro niž existuje na příslušném trhu konkurence. V právu veřejné podpory této činnosti říkáme „hospodářská“ a rozumíme tím „nabízení výrobků nebo služeb na příslušném trhu“.

Ve smyslu tohoto třetího znaku veřejné podpory mohou být za „podnik“ považovány jak privátní komerční subjekty (obchodní společnosti apod.), tak i veřejné instituce jako příspěvkové organizace, spolky, ústavy, vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, nadace, obecně prospěšné společnosti. A to v případě, pokud vedle svého základního poslání vyvíjejí též hospodářskou činnost (provoz menzy, kolejí, pronájem nemovitostí a jiného zařízení, provádění smluvního výzkumu a dalších obdobných specializovaných nevýzkumných činností atp.), byť obecně deklarují své „neziskové“ zaměření.

V oblasti výzkumu a vývoje převážná většina subjektů (vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, fakultní nemocnice jako příspěvkové organizace apod.) provozuje jak činnosti nehospodářské, tak činnosti hospodářské. Z pohledu práva veřejné podpory budou většinou zčásti považovány za „podniky“ a zčásti za „nepodniky“. Takovouto „část“ nazývá EK pojmem „entita“, tj. jakýkoli organizační či funkční celek, který provozuje danou činnost.

Evropské komise v této souvislosti zveřejnila důležité definice především v Obecném nařízení o blokových výjimkách. Kromě definic základního výzkumu, průmyslového výzkumu, experimentálního vývoje nebo účinné spolupráce obsahuje také definice organizace pro výzkum a šíření znalostí a výzkumné infrastruktury, které jsou právě pro posouzení znaku „podniku“ zásadní.

„Organizací pro výzkum a šíření znalostí“ se rozumí subjekt (např. univerzita nebo výzkumný ústav, agentura pro transfer technologií, zprostředkovatel v oblasti inovací, fyzický nebo virtuální spolupracující subjekt zaměřený na výzkum), bez ohledu na jeho právní postavení (zřízený podle veřejného nebo soukromého práva) nebo způsob financování, jehož hlavním cílem je provádět nezávisle základní výzkum, průmyslový výzkum nebo experimentální vývoj nebo veřejně šířit výsledky těchto činností formou výuky, publikací nebo transferu znalostí. Vykonává- li tento subjekt rovněž hospodářské činnosti, je třeba o financování, nákladech a příjmech souvisejících s těmito činnostmi vést oddělené účetnictví. Podniky, jež mohou uplatňovat rozhodující vliv na takovýto subjekt, například jako podílníci nebo členové, nesmějí mít přednostní přístup k výsledkům, jichž dosáhl.

„Výzkumnou infrastrukturou“ se rozumí zařízení, zdroje a související služby, které vědecká obec využívá k provádění výzkumu v příslušných oborech, zahrnující vědecké vybavení a výzkumný materiál, zdroje založené na znalostech, například sbírky, archivy a strukturované vědecké informace, infrastruktury informačních a komunikačních technologií, například sítě GRID, počítačové a programové vybavení, komunikační prostředky, jakož i veškeré další prvky jedinečné povahy, které jsou nezbytné k provádění výzkumu. Tyto infrastruktury se mohou nacházet na jednom místě nebo mohou být „rozmístěné“ v rámci sítě (organizovaná síť zdrojů) v souladu s čl. 2 písm. a) nařízení Rady (ES) č. 723/2009 ze dne 25. června 2009 o právním rámci Společenství pro konsorcium evropské výzkumné infrastruktury (ERIC).
Podle Evropské komise vykonávají organizace pro výzkum a šíření znalostí (výzkumné organizace) nebo výzkumné infrastruktury zpravidla hospodářské činnosti (provoz menz, kolejí, pronájem infrastruktury, smluvní výzkum, poskytování zdravotních služeb apod.), a proto budou obecně spadat do kategorie podniků.

Pokud by EK v této věci neřekla nic dalšího, znamenalo by to, že tyto organizace resp. infrastruktury budou považovány za „podniky“, čímž bude naplněn i tento znak veřejné podpory. Převážná část podpory směřující do VVI by pak spadala do režimu zakládajícího veřejnou podporu. To by ve svém důsledku znamenalo, že by tyto organizace resp. infrastruktury zpravidla (až na výjimky) nedosáhly stoprocentní míry podpory, neboť by mohly čerpat podporu pouze na základě tzv. blokových výjimek aplikovatelných pro oblast VVI. Vzhledem k tomu, že jsou tyto výjimky založeny (snad kromě podpory základního výzkumu) na bázi významného spolufinancování způsobilých výdajů ze strany příjemců podpory, nebyla by řada projektů VVI reálně financovatelná pro nedostatek vlastních rozpočtových prostředků výzkumných organizací resp. infrastruktur. Stejný význam má výše uvedený postoj EK i pro financování výzkumných organizací formou tzv. institucionální podpory. V oblasti VVI je proto podstatné využít za splnění určitých podmínek jakékoli možnosti podpory až ze sta procent, aniž by takové financování současně zakládalo nedovolenou veřejnou podporu.

Evropská komise z důvodu nalezení vhodného modelu financování veřejných subjektů v oblasti VVI stanovila následující pravidla. V první řadě u výzkumných organizací vymezila , které z jejich běžných činností nemají hospodářskou povahu. Ve vztahu k těmto činnostem nejsou tedy tyto organizace považovány za podniky. Jedná se o:

a) Primární činnosti výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur, zejména:
• vzdělávání s cílem zvýšit počty a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů. V souladu s judikaturou a rozhodovací praxí Komise a podle sdělení o pojmu státní podpory a sdělení o službách obecného hospodářského zájmu se za nehospodářskou činnost považuje veřejné vzdělávání organizované v rámci státního vzdělávacího systému, jež je z velké části nebo zcela financováno ze státních prostředků a je státem kontrolováno;
• nezávislý VaV s cílem získat nové poznatky a lépe pochopit dané téma, včetně kooperativního VaV, pokud je spolupráce, do níž je výzkumná organizace nebo výzkumná infrastruktura zapojena, účinná; za „účinnou spolupráci“ se považuje, pokud alespoň dvě nezávislé strany sledují společný cíl na základě dělby práce, společně stanoví rozsah projektu, podílejí se na jeho koncipování, přispívají k jeho provádění a sdílejí finanční, technologická, vědecká a jiná rizika projektu, jakož i jeho výsledky. Náklady na projekt může nést v plné výši jedna či více stran a tím zbavit ostatní strany jejich finančních rizik. Podmínky projektu spolupráce, zejména co se týče příspěvků na jeho náklady, sdílení rizik a výsledků, šíření výsledků, přístupu k právům duševního vlastnictví a pravidel pro přidělení těchto práv, je třeba stanovit před zahájením projektu.
• veřejné šíření výsledků výzkumu na nevýlučném a nediskriminačním základě, například prostřednictvím výuky, databází s otevřeným přístupem, veřejně přístupných publikací či otevřeného softwaru;

b) činnosti v rámci transferu znalostí, pokud jsou prováděny buď výzkumnou organizací nebo výzkumnou infrastrukturou (včetně jejich oddělení či poboček), nebo společně s dalšími takovými subjekty či jejich jménem a pokud se veškerý zisk z těchto činností znovu investuje do primárních činností výzkumné organizace nebo výzkumné infrastruktury. Nehospodářská povaha těchto činností zůstává zachována i v případě svěření dodávek odpovídajících služeb třetím stranám prostřednictvím otevřeného zadávacího řízení.

Rámec přinesl od 1. 7. 2014 významný posun v otázce, zda a za jakých podmínek mohou výzkumné organizace provozovat hospodářskou činnost a přesto nebýt považovány za „podniky“ se zachováním možnosti čerpat finanční prostředky v režimu nezakládajícím veřejnou podporu.

Základní podmínkou je, že činnosti hospodářské a nehospodářské povahy musí být v zájmu zabránění křížovému subvencování hospodářských činností jasně odděleny, a to až do patřičné úrovně účetních souvislostí (náklady, výnosy). Nejde samozřejmě jen o tzv. přímé náklady, ale zejména o správnou alokaci nákladů nepřímých. Účetní oddělení obou druhů činností má za cíl tyto činnosti správně kvantifikovat, ale zejména zabránit, aby přímo či nepřímo docházelo křížově k financování hospodářských činností z činností nehospodářských.

Na tomto místě je třeba zdůraznit, že existuje zásadní rozdíl v pojetí povinného vedení odděleného účetnictví podle českých právních předpisů a předpisů EU o veřejné podpoře. Například zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ukládá vést oddělené účetnictví činnosti hlavní a vedlejší, zatímco zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, zase vyžaduje odděleně účtovat o činnosti hlavní, doplňkové a jiné. Toto pojetí však nekoresponduje s povinností vést oddělené účetnictví hospodářské a nehospodářské činnosti v souladu s právem EU o veřejné podpoře, neboť uvedené pojmy se obsahově nekryjí.
Důležité je tedy to, že o veřejnou podporu se bude jednat pouze tehdy, pokud veřejné financování přidělené danému subjektu v konkrétním účetním období bude vyšší než náklady, jež tomuto subjektu vzniknou v souvislosti s nehospodářskými činnostmi. Zásadní je to, že o veřejnou podporu se vůbec nejedná, pokud je z veřejných prostředků financována výhradně činnost nehospodářská.

Aby tento přístup neznamenal absolutní nemožnost financování resp. kofinancování hospodářské činnosti prováděné výzkumnými organizacemi, zavedla Evropská komise od 1. 7. 2014 nově kvalitativní a kvantitativní kritéria pohledu na hospodářskou činnost. Financování výzkumné organizace může spadat mimo působnost pravidel veřejné podpory (tedy může být v režimu nezakládajícím veřejnou podporu), pokud hospodářské využití je čistě vedlejší, tj. jedná se o činnost, která přímo souvisí s provozem výzkumné organizace, je pro její provoz nezbytná či je neoddělitelně spojena s jejím hlavním nehospodářským využitím a je omezena co do rozsahu. Podle Komise je tato podmínka splněna v případě, že pro hospodářské činnosti budou využívány naprosto stejné vstupy (např. materiál, zařízení, pracovní síla a fixní kapitál) jako u nehospodářských činností a kapacita přidělená každý rok na tyto hospodářské činnosti nepřesáhne 20 procent celkové roční kapacity daného subjektu.

Oblast financování infrastruktur prodělala v rámci pravidel veřejné podpory poměrně zásadní vývoj. Ostatně sama EK konstatuje, že „až donedávna se mělo za to, že financování infrastruktury nespadá do oblasti působnosti pravidel státní podpory za předpokladu, že výstavba a provoz infrastruktury představuje obecné opatření veřejné politiky, a nikoli hospodářskou činnost. Odrazem tohoto názoru jsou pokyny EK pro odvětví letecké dopravy z roku 1994, ve kterých se uvádí, že „výstavba [nebo] rozšíření infrastrukturních zařízení (např. letišť, dálnic, mostů atd.) je obecným opatřením hospodářské politiky, které Komise nemůže přezkoumávat podle pravidel Smlouvy týkajících se státních podpor“. Rozsudek ve věci Aéroports de Paris ze dne 12. prosince 2000 však tento výklad zrušil a objasnil, že provozování letiště představuje hospodářskou činnost. Rozsudek ve věci Leipzig/Halle z roku 2010 pak o něco později potvrdil, že výstavba infrastruktury jakéhokoli druhu, která má být hospodářsky využívána, jako jsou například letištní dráhy využívané pro komerční účely, představuje sama o sobě hospodářskou činnost, což znamená, že se na způsob jejího financování vztahují pravidla státní podpory. Ačkoli se výše uvedené případy týkají konkrétního odvětví, zásady, které vypracoval Soudní dvůr, se jeví jako obecný výklad, a jsou tudíž použitelné na jakoukoli infrastrukturu provozovanou za účelem hospodářské činnosti. “

Výše zmíněná rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie byla pro EK impulsem začít pracovat na systémovém řešení možnosti financování infrastruktur z veřejných zdrojů, neboť jeho právní úprava byla zcela nedostatečná. Prvním krokem k tomu bylo vydání tzv. Infrastucture Analytical Grid , který představuje jakýsi výkladový návod pro financující instituce, zda se v daném případě financování infrastruktury může jednat o veřejnou podporu či nikoli. Analytický formulář sestává z obecné části (vztahující se ke všem oblastem), která je doplněna specializovanými formuláři s dalšími informacemi o infrastruktuře spojené s některými odvětvími (letiště, širokopásmové připojení, kultura, přístavy, výzkum, vývoj a inovace a vodohospodářství).

Analytický formulář shrnuje, že budoucí využití infrastruktury (pro hospodářskou činnost či nikoli) určuje, zda její financování spadá do působnosti pravidel veřejné podpory. Právní status příjemce podpory (vlastní právní subjektivita či nikoliv, podléhající soukromému či veřejnému právu, složka veřejné správy, společnost ve veřejném vlastnictví či neziskový subjekt) je při posuzování veřejné podpory nepodstatný. Otázky veřejné podpory mohou vyvstat, i když jde o složku veřejné správy nebo veřejnoprávní subjekt, o neziskový nebo ztrátový podnik. Toto posouzení musí členský stát provést u všech projektů.

Využívání výzkumné infrastruktury k hospodářským a nehospodářským činnostem je předmětem úpravy v Analytickém formuláři VVI (Analytical Grid No.4). Evropská komise v něm shrnuje základní přístup k podpoře výzkumných infrastruktur testem sledování, v rámci kterého se posuzuje, zda jsou provozovány činnosti mající hospodářskou či nehospodářskou povahu. Pojetí je přitom obdobné jako u výzkumných organizací. V případě, že se na výzkumné infrastruktuře provozují výlučně nehospodářské činnosti, jak jsou vymezeny v bodě 19 Rámce, veřejné financování výzkumné infrastruktury není považováno za veřejnou podporu. V případě, že se na výzkumné infrastruktuře provozují vedle nehospodářských činností taktéž činnosti hospodářské povahy, musí být oba typy činností jasně odděleny, aby bylo zabráněno křížovému financování hospodářských činností. Zde EK odkazuje na aplikaci zásad uvedených ve Směrnici Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků.

V další části Analytického formuláře VVI se Evropská komise zabývá případy, kdy jsou na výzkumné infrastruktuře provozovány primárně nehospodářské činnosti, avšak za účelem lepšího využití infrastruktury též doplňkově některé hospodářské činnosti. Pokud tyto hospodářské činnosti mají pouze doplňkový charakter, veřejné financování výzkumné infrastruktury nemusí zakládat veřejnou podporu. EK zde uvádí příklad příležitostného pronájmu zařízení či laboratoře průmyslovému podniku či jejich částečného využití pro smluvní výzkum. Podmínkou však je, aby byly splněny podmínky bodu 20 Rámce vymezující tzv. „vedlejší využití“ výzkumné infrastruktury pro hospodářskou činnost – tj. „jedná se o činnost, která přímo souvisí s provozem výzkumné organizace nebo výzkumné infrastruktury a je pro její provoz nezbytná či je neoddělitelně spojena s jejím hlavním nehospodářským využitím. Pro hospodářské činnosti jsou využívány naprosto stejné vstupy (např. materiál, zařízení, pracovní síla a fixní kapitál) jako u nehospodářských činností a kapacita přidělená každý rok na tyto hospodářské činnosti nepřesáhne 20 % celkové roční kapacity daného subjektu“. Komise připomíná, že pro tyto účely bude nutné vyloučit ze způsobilých nákladů financování zařízení a vybavení, které je využíváno výlučně pro hospodářskou činnost.

Hrozba narušení či přímé narušení soutěže – 4. znak
Znak „narušení soutěže“ se prakticky kryje s předchozím znakem „výhody“ určitému podniku či odvětví výroby. Obecným požadavkem práva veřejné podpory je, aby podpora projektů z veřejných zdrojů pokud možno neohrožovala a nenarušovala tzv. společný (vnitřní) trh. Právní úprava výjimek z obecného zákazu veřejné podpory je postavena mimo jiné na předpokladu, že hrozba narušení trhu obecně narůstá s mírou úhrady způsobilých výdajů. To znamená, že projekt plně financovaný z veřejných zdrojů je více způsobilý narušit trh než projekt financovaný z těchto zdrojů pouze částečně. Evropská komise obecně vymezila, že podpora, která není s to narušit trh, musí být limitována určitou maximální výší, kterou daný podnik z veřejných zdrojů obdrží. Proto definovala tzv. podporu malého rozsahu (podpora de minimis) jako podporu poskytnutou jednomu podniku za období tří po sobě jdoucích účetních období ve výši max. 200.000 Euro. V oblasti VVI je podpora de minimis využívána spíše okrajově, neboť její limit zpravidla postačuje pokrývat pouze doplňkové nebo dílčí aktivity.

Dopad na obchod mezi členskými státy EU – 5. znak
Pojmem „obchod” je třeba rozumět výměnu zboží, služeb, nehmotných statků včetně platebního styku. K tomuto znaku veřejné podpory musíme konstatovat, že otázka možnosti či nemožnosti ovlivnění obchodu nemusí být závislá na velikosti podniku příjemce ani na velikosti poskytnuté výhody. V případech určování, zda výhoda je způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy, je nezbytné posuzovat charakter služby či výrobku příjemce, především k jakým klientům směřují. A dále také, zda služby jsou předmětem obchodu mezi členskými státy. Praxe se prozatím shoduje na tom, že ovlivnit obchod nemohou opatření ryze lokální povahy. Vždy je však třeba mít na paměti konkrétní podmínky podpory, její možné dopady, okruh potenciálních adresátů apod.

Pokud jde o naplnění tohoto znaku, Evropská komise v poslední době několikrát zveřejnila svůj náhled na tzv. podporu lokálního významu. Například v tiskové zprávě ze dne 29. 4. 2015 EK sděluje, že ve své rozhodovací praxi dospěla v sedmi významných případech týkajících se podpory poskytnuté členskými státy (Česká republika, Německo, Nizozemsko a Spojené království) k závěru, že se nejedná o veřejnou podporu ve smyslu pravidel EU, jelikož není pravděpodobné, že by byl významně ovlivněn obchod mezi členskými státy. Komise vysvětluje, že podpora, která má čistě místní dopad, nemusí mít na obchod EU žádný vliv. Například pokud příjemce podpory dodává zboží či poskytuje služby na omezeném území jednoho členského státu a není pravděpodobné, že by přilákal zákazníky z jiných členských států. Opatření podpory by kromě toho nemělo mít žádný, nebo nanejvýš okrajový, předvídatelný dopad na příhraniční investice v daném odvětví či na vznik nových podniků v rámci jednotného trhu EU.

V oblasti VVI můžeme konstatovat, že přeshraniční dopady investic jsou předpokládány téměř vždy. A to díky vysoké míře mezinárodní integrace v rámci výzkumných a vývojových projektů, existenci nadnárodních výzkumných center, vysoké mobilitě výzkumných pracovníků apod. Na druhou stranu existují typy podpor, které by mohly představovat podporu lokálního významu, avšak takové podléhají konkrétnímu posouzení každého členského státu ad hoc. V této souvislosti byla v minulosti diskutována např. činnost tzv. Science Learning center, která vznikla za účelem popularizace vědy a výzkumu. Komise v těchto případech neformálně připustila možnost posouzení podpory těchto center jako podpory místního charakteru, zejména pokud tato centra zaměřují svoji činnost na mládež, studenty, obyvatele daného regionu apod.

Karel Zuska

AK HOLEC, ZUSKA & PARTNEŘI

Aleš Vlk

TERTIARY EDUCATION & RESEARCH INSTITUTE