Průlom v judikatuře k poskytování informací o odměňování ve veřejné sféře

Na žadatele o takovéto informace by tak měly být kladeny podstatně vyšší nároky. Státní orgány, územní samosprávné celky, jejich orgány či veřejné instituce a další povinné subjekty musí před poskytnutím informace o platech / mzdách svých pracovníků hrazených z veřejných prostředků dbát mj. také na to, aby poskytnutím informace nedošlo v konkrétním případě k nepřiměřenému zásahu do práva na ochranu soukromí dotčeného pracovníka, což je mj. důvodem k odmítnutí poskytnutí takové informace žadateli.

Aplikační praxe se při poskytování informací o odměňování ve veřejné sféře potýkala mnohdy s nelehkými výkladovými problémy, přičemž v posledních letech musela mít na zřeteli zejména rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) č. j. 8 As 55/2012–62 ze dne 22. 10. 2014, který byl až donedávna stěžejním v oblasti problematiky poskytování informací o platech / mzdách poskytovaných z veřejných prostředků na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „Informační zákon“). Ve vztahu k uvedené judikatuře však došlo na podzim loňského roku k poměrně zásadnímu průlomu, a to vydáním nálezu Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017 (dále jen „Platový nález“); význam uvedeného průlomu pro aplikační praxi bude v tomto článku alespoň stručně nastíněn.

Výše uvedený rozsudek NSS sice do jisté míry vyjasnil předchozí rozpornou judikaturu k poskytování informací o odměňování ve veřejné sféře, ale neskýtal (a z povahy věci ani nemohl skýtat  ) komplexní odpovědi na veškeré otázky, které v praxi poskytování informací o odměňování ve veřejné sféře nadále vyvstávaly, nadto aplikační praxe nevnímala jeho (možná až přespříliš zobecňující) závěry zcela nekriticky, což eskalovalo v podání ústavní stížnosti a vydání onoho průlomového Platového nálezu ÚS, kterým po téměř třech letech od vydání uvedeného rozsudku NSS došlo k významnému posunu v nazírání na tuto problematiku, která ostatně již od počátku měla zřetelný ústavněprávní rozměr a nezanedbatelné důsledky pro praxi.

Ústavní soud ve svém nedávném Platovém nálezu interpretací ústavně zaručených práv, zejména pak práva na ochranu soukromí a důstojnosti, jakož i svobody projevu a práva na informace, dospěl k tomu, že poskytnutí požadované informace o platech / mzdách poskytovaných z veřejných prostředků je možné odepřít též z jiných důvodů než z důvodu zneužití práva, popř. výjimek dovozených NSS.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 55/2012–62

V říjnu roku 2014 byl vydán shora zmiňovaný rozsudek rozšířeného senátu NSS č. j. 8 As 55/2012–62, který byl vyústěním předchozí rozporné judikatury ve vztahu k právní úpravě poskytování informací o odměňování na základě Informačního zákona. Jde zejména o pravidla ve vztahu k § 8b Informačního zákona, tedy poskytování informací o osobách, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky (tzv. příjemci veřejných prostředků). Zároveň je však nezbytné zdůraznit, že spolu s informací o odměňování dochází dle § 8b Informačního zákona k poskytování základních osobních údajů – konkrétně těchto: jméno, příjmení, rok narození příjemce, obec, kde má příjemce trvalý pobyt a dále výše, účel a podmínky poskytnutých veřejných prostředků.

Podstatou sporu, který vyústil ve vydání výše uvedeného rozsudku NSS, bylo, zda je povinný subjekt (tzn. státní orgán, územní samosprávný celek, jejich orgány či veřejná instituce a další subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti (viz § 2 odst. 1 a 2 Informačního zákona) povinen poskytnout informaci dle § 8b Informačního zákona vždy, nebo zda je možné její poskytnutí v některých případech odmítnout. NSS měl za to, že odpověď na tuto otázku spočívá mimo jiné v řešení střetu dvou základních práv: práva na informace dle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a práva na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a ochranu jména, dále ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života a v neposlední řadě práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě dle čl. 10 Listiny. Tento střet lze také popsat jako střet práva na informace o příjemcích veřejných prostředků a práva na ochranu soukromí těchto příjemců.

NSS dospěl k závěru, že tato kolize není řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z výše uvedených ústavních práv, přičemž k takovémuto posouzení se standardně používá test proporcionality. Tento test se skládá ze zkoumání několika kritérií. Jedná se o kritérium vhodnosti, potřebnosti a kritérium porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv (tedy proporcionality v užším slova smyslu – viz nález ÚS, sp. zn. PL. ÚS 4/94). NSS provedení tohoto testu uzavřel s tím, že zákonodárcem v § 8b Informačního zákona zakotvená povinnost informovat o základních osobních údajích o osobě, které byly poskytnuty veřejné prostředky, není v rozporu s ústavním pořádkem.

Přitom konstatoval, „že v některých výjimečných případech nebude vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl [platová transparence] proporcionální (v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením.“ A navázal příkladmým výčtem situací, kdy by taková situace mohla nastat: „Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou současně (kumulativně) splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.“

A dovodil, že: „informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků (a jakýchkoli jiných osob placených za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, …) se zásadně poskytují a jen výjimečně neposkytují. V pochybnostech je tedy na místě přiklonit se k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací“ (viz rozsudek NSS č. j. 8 As 55/2012–62, body [56] a [57] odůvodnění [přidáno zvýraznění]).

NSS své výše uvedené závěry opřel o předpoklad, že test proporcionality již provedl samotný zákonodárce, když ustanovení § 8b Informačního zákona zakotvil, a že tudíž povinným subjektům dle Informačního zákona nepřísluší, aby před poskytnutím informace v konkrétním případě, resp. v rámci své úvahy, zda mají povinnost požadovanou informaci poskytnout, či zda existuje důvod k jejímu odepření, prováděly test proporcionality. NSS tedy důvody pro neposkytnutí informace v zásadě omezil na toliko zcela výjimečné případy, když kromě uvedeného dovodil jediný další důvod pro odepření informace, a to na základě principu zákazu zneužití práva.

Uvedené prakticky znamenalo, že téměř ve všech případech by k poskytnutí informace na základě § 8b Informačního zákona mělo dojít, ledaže by se jednalo o výše popsané výjimky odůvodňující dle NSS neposkytnutí takovéto informace, přičemž v případě pochybností je dle NSS třeba upřednostnit právo na informace před právem na ochranu soukromí.

Nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16

Po říjnu roku 2014, kdy rozšířený senát NSS vydal shora zmiňovaný rozsudek č. j. 8 As 55/2012–62, se mohlo zdát, že (do té doby rozporný) výklad pravidel poskytování informací o odměňování na základě Informačního zákona byl (alespoň ve světle uvedené judikatury) konečně vyjasněn. Nicméně po téměř třech letech, v říjnu 2017, došlo k podstatné judikaturní změně, neboť dne 17. 10. 2017 byl vydán shora zmíněný Platový nález (sp. zn. IV. ÚS 1378/16), který zaujal k dané problematice odlišný pohled než NSS a v jehož smyslu je tak třeba závěry NSS, jakož i postupy dosavadní aplikační praxe revidovat.

Vydání uvedeného Platového nálezu ÚS předcházela ústavní stížnost, podaná stěžovateli, kterými byli tou dobou, popřípadě v době před podáním stížnosti, nejvýše postavení úředníci statutárního města Zlín, a to konkrétně tajemník a vedoucí odborů. Vedlejším účastníkem řízení o ústavní stížnosti byl spolek Právo ve veřejném zájmu, z. s., který žádost o informace statutárnímu městu Zlín zaslal. Tento spolek se zároveň obrátil s obdobnou žádosti na 227 obcí a další povinné subjekty, z čehož je zřejmé, že v souhrnu by se informace poskytnuté na základě žádostí tohoto spolku týkaly řádově tisíců zaměstnanců ve veřejné sféře. Pravděpodobně i značný rozsah možného dopadu těchto žádostí vedl k tomu, že ÚS stížnost projednal na základě § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Zákon o ÚS“) z důvodu, že stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, a to i když nebyla splněna podmínka vyčerpání všech procesních prostředků, které stěžovateli zákon k ochraně jeho práva poskytuje, vyplývající z § 75 odst. 1 Zákona o ÚS.

Jedním z pilířů Platového nálezu, resp. podstatných podkladů, zahrnutých i do textu odůvodnění Platového nálezu, se stalo vyjádření prof. JUDr. Aleše Gerlocha, CSc., prorektora Univerzity Karlovy a vedoucího katedry ústavního práva Právnické fakulty UK, který ze své vůle, jako tzv. „amicus curiae“ (rozuměj přítel soudu), poslal ÚS své stanovisko týkající se výše uvedené ústavní stížnosti. ÚS se s uvedeným stanoviskem v plné míře ztotožnil a celé jej v odůvodnění svého Platového nálezu otiskl, což jen podtrhuje fakt, že jde o podklad, který byl pro formování právního názoru ÚS v této věci stěžejním.

Dle tohoto stanoviska je podstatou vyřešení stížnosti otázka, zda bylo ustanovení § 8b Informačního zákona interpretováno a aplikováno ústavně konformním či nekonformním způsobem, a to v době, kdy již docházelo k jeho použití v souladu s rozsudkem NSS. Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc. ve svém stanovisku polemizuje s právním názorem NSS mimo jiné v následujících oblastech:

1. Nevidí hlavní střet mezi právem na informace (respektive právem na svobodný projev – právo na informace chápe jako jeho součást) a právem na ochranu soukromí. Spatřuje jej ve střetu veřejného zájmu na kontrole nakládání s veřejnými prostředky a právem na ochranu soukromí. Navíc se domnívá, že NSS právo na ochranu soukromí naprosto potlačil ve prospěch veřejného zájmu na kontrole nakládání s veřejnými prostředky.
2. Nepovažuje za dostačující, aby test proporcionality byl proveden jen zákonodárcem a nedocházelo k němu „ad hoc“ při aplikaci jednotlivých zákonných ustanovení. Naopak označuje za nezbytné s odkazem na čl. 4 Ústavy, dle kterého jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci, aby v každém jednotlivém případě, ve kterém dochází ke kolizi dvou základních práv, byl aplikován test proporcionality. K tomuto ÚS dodává následující: „Žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem.“ (viz Platový nález, bod 135 odůvodnění)
3. Nadto se nedomnívá, že test proporcionality byl proveden NSS správně, nýbrž shledává, že není naplněno kritérium vhodnosti použitého prostředku ani kritérium proporcionality v užším slova smyslu. Veřejnému zájmu na kontrole nakládání s veřejnými prostředky by totiž bylo možné učinit zadost i méně invazivním způsobem a zároveň při zachování většího důrazu na právo na ochranu soukromí.

Dalším z pilířů Platového nálezu, resp. podstatnou složkou jeho „ratia decidendi“ je ta část odůvodnění, která blíže rozebírá rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva č. 18030/11. V tomto rozhodnutí totiž došlo ke stanovení základních kritérií pro možnost úspěšného uplatnění práva na informace ve veřejném zájmu, zakotveného v čl. 10 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jedná se o tato kritéria: účel vyžadované informace, povaha vyžadované informace, role žadatele a v neposlední řadě kritérium existence a dostupnosti požadované informace. Tento test ÚS v Platovém nálezu specifikoval takto: „Povinná osoba může odmítnout poskytnout žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance vyžádané na základě ustanovení § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nejsou splněny všechny tyto podmínky:

1. účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu
2. informace samotná se týká veřejného zájmu;
3. žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. „společenského hlídacího psa“;
4. informace existuje a je dostupná.

Nejsou-li všechny tyto podmínky splněny, potom odmítnutí poskytnout žadateli informaci o platu a odměnách zaměstnance není porušením povinnosti státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat přiměřeným způsobem informace o své činnosti, vyplývající z článku 17 odst. 5 Listiny.“ (viz Platový nález, bod 125 odůvodnění)

Výše uvedený, tzv. platový test je dle názoru Ministerstva vnitra obsaženého v jím vypracovaném metodickém doporučení (č. j. MV-138779-7/ODK-2017) jen konkretizací obecného testu proporcionality, z čehož rovněž vyplývá, že musí dojít ke splnění všech jeho kritérií, aby povinný subjekt byl oprávněn požadovanou informaci žadateli vydat, a to navíc za předpokladu, že nedojde k porušení principu zákazu zneužití práva.

Na základě výše uvedeného ÚS neshledal ustanovení § 8b Informačního zákona protiústavním, jak navrhovali stěžovatelé, nýbrž dovodil, že je možné jej vykládat a aplikovat ústavně konformním způsobem. Ústavní soud konstatoval, že žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem. V každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci zvážit význam a intenzitu dotčených práv. Ústavní soud konkrétně dovodil, že právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; pokud jeho výkon zasahuje do práva na ochranu soukromého života, chráněného článkem 10 Listiny a článkem 8 (evropské) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je nutno v každém jednotlivém případě všechna tato práva poměřovat, a zajistit mezi nimi spravedlivou rovnováhu, neboť jde o práva rovnocenná. Takovou povinnost mají i všechny subjekty aplikující relevantní právní úpravu, obsaženou v Informačním zákoně, tj. osoby poskytující informaci, správní orgány a soudy v systému správního soudnictví.

Ústavní soud tedy (oproti NSS) dovodil, že nutným předpokladem takového použití § 8b Informačního zákona, které je souladné s Ústavou, je postup spočívající v uplatnění testu proporcionality pro každý jednotlivý případ žádosti o informace týkající se osoby, které byly poskytnuty veřejné prostředky. Vyjma odkazu na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva však ÚS tento test bohužel blíže nerozvedl. Je tedy otázkou, zda se takové vymezení ukáže pro aplikační praxi dostatečným, aby došlo k zachování ústavnosti, resp. jakým způsobem bude v konkrétních případech postup vymezený ÚS prakticky aplikován a zda nebude působit v praxi obtíže, které ÚS nepředvídal, podobně jako tomu bylo v případě rozsudku NSS, jakož i to, jak na Platový nález ÚS případně navážou ve své judikatuře správní soudy.

Závěrem lze shrnout, že ve smyslu Platového nálezu Ústavního soudu je třeba, aby povinný subjekt v každém jednotlivém případě před poskytnutím požadované informace na základě žádosti o informace o platech / mzdách z veřejných prostředků provedl výše popsaný modifikovaný test proporcionality a informaci poskytl (zveřejnil) jen tehdy, jsou-li kumulativně splněny veškeré podmínky dovozené Ústavním soudem v Platovém nálezu. Tento test je nutné provádět bez ohledu na pracovní pozici osoby, o jejíž plat / mzdu se žadatel zajímá. Nadále pak též existuje judikaturou Nejvyššího správního soudu dovozená možnost odmítnutí žádosti o informace z důvodu zneužití práva ze strany žadatele.

Autoři: Eliška Soukupová, Jan Dudák