Registr smluv – myšlenka dobrá, samotné provedení slabší

 Je pravdou, že doposud byly kladeny požadavky na uveřejňování smluv, na jejichž základě je nakládáno s veřejnými prostředky a majetkem, jen v relativně malé míře. Z dosavadních zákonů lze zmínit např. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“) či zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Je zapotřebí si uvědomit, že takto uveřejněné smlouvy se nacházejí na různých místech a jejich dohledání může být problematické. Z toho důvodu byla myšlenka jednotného registru smluv žádoucí. K její realizaci přispívá i skutečnost, že současný stav elektronizace veřejné správy dosáhl úrovně, kdy většina dokumentů existuje v elektronické podobě, a tudíž jejich následné zveřejnění nepředstavuje administrativně náročný úkon.

Zákon počítá se zřízením jednotného registru smluv jako informačního systému veřejné správy spravovaného Ministerstvem vnitra, který bude sloužit k uveřejňování smluv. Tím je tedy definováno i právní a technické řešení registru, které vychází ze stávajícího portálu veřejné správy a ze stávajícího zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých zákonů. Registr smluv bude široké veřejnosti přístupný způsobem umožňujícím bezplatný dálkový přístup. Lze konstatovat, že v rozsahu svého obsahu bude nahrazovat institut poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „InfZ“), nutno ale podotknout, že v porovnání s vyřizováním těchto žádostí o informace přináší řešení administrativně mnohem jednodušší, časově i finančně úspornější a pro žadatele i povinné subjekty značně pohodlnější.

Prostřednictvím registru smluv se povinně uveřejňuje soukromoprávní smlouva, jakož i smlouva o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, jejíž smluvní stanou je některý ze subjektů vyjmenovaných v ust. § 2 odst. 1 Zákona. Naopak tuto povinnost zákon nevztahuje na právnickou osobu, založenou dle jiného než českého práva, která působí převážně mimo území ČR. Ust. § 8 odst. 2 Zákona říká, že smlouva, na níž se povinnost zveřejnění vztahuje, musí být uzavřena písemně. Z důvodové zprávy vyplývá, že právě požadavek na písemnou formu smlouvy vyjímá z legální definice povinně uveřejňovaných smluv ty smlouvy, které tuto náležitost nesplňují. Takto vymezená podmínka má však nepochybně i svůj praktický význam, neboť nevytváří zbytečnou administrativní zátěž v podobě formalizování smluv v situacích, kde současná právní úprava písemnou formu nevyžaduje. V důvodové zprávě jsou v tomto kontextu zmíněny především jednoduché rutinní smlouvy při obstarávání běžných provozních záležitostí uzavírané ústně (jde zejména o kupní smlouvy při prodeji zboží v obchodě apod.).

Tento závěr vztahuje důvodová zpráva i na situace, kdy je ústně (či telefonicky) uzavřená smlouva dodatečně potvrzena písemnou objednávkou, dodání zboží je doprovázeno písemnou fakturou apod. Pro vznik povinnosti smlouvu uveřejnit tak bude vždy rozhodující forma, ve které je uzavřena, nikoli forma dalších úkonů, které na ni navazují, resp. které ji doprovázejí.

Ačkoliv z důvodové zprávy vyplývá, že povinnost uveřejnění se na objednávky vztahovat nebude, neboť je nelze považovat za „smlouvu uzavřenou v písemné formě“, jisté pochybnosti přeci jen vzbuzuje ust. § 3 odst. 2 Zákona, jež výslovně vymezuje případy, na které se povinnost uveřejnění nevztahuje. Zde je stanoveno, že povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv se nevztahuje na smlouvy, objednávky a faktury, které se týkají činnosti orgánů, jejich členů a organizačních složek státu uvedených v ust. § 8 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a činnosti správců jejich kapitol. Argumentací a contrario bychom tedy mohli logicky dospět k závěru, že i objednávky a faktury, pro něž tato povinnost Zákonem vyloučena není, je zapotřebí uveřejnit.

Ačkoliv Zákon v této části není příliš srozumitelný a některá ustanovení (resp. jejich části) vnáší do dané problematiky spíše nejasnosti, než aby sloužila jako jasná pravidla, jež stanoví, které smlouvy a za jakých podmínek mají být povinnými subjekty uveřejněny, přikláníme se spíše k výkladu, že uveřejňovací povinnost pro objednávky, faktury a podobné dokumenty ze Zákona nelze dovodit.

Obligatorní výjimky z povinnosti uveřejnění upravuje ust. § 3 odst. 1 Zákona, když stanoví, že prostřednictvím registru smluv se neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu dle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím. Pokud by se příslušné informace vyskytovaly v povinně zveřejňované smlouvě, je nezbytné je před uveřejněním vyloučit. Naopak lze toto ustanovení interpretovat i tak, že zveřejněny nebudou informace, které by si již dříve nemohl žadatel dle InfZ vyžádat. Odst. 2 téhož ustanovení následně stanoví výjimky fakultativní povahy, tedy výčet případů, kdy je smlouvu možné zveřejnit, ale není povinností tak učinit.

Uveřejnění bude dle Zákona probíhat tak, že povinná osoba, tj. některý ze subjektů vyjmenovaných v ust. § 2 odst. 1 Zákona, či druhá smluvní strana zašle správci registru smluv smlouvu k uveřejnění bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od jejího uzavření. Zákon tak ponechává na smluvních stranách, aby si v rámci smluvního vztahu vymezily, která z nich přebere za odeslání smlouvy k uveřejnění odpovědnost.

Za stěžejní z celého Zákona považujeme ust. § 6 a § 7, která stanovují následky zveřejnění a nezveřejnění smlouvy. Dle ust. § 6 Zákona je na den uveřejnění vázána samotná účinnost uzavřené smlouvy. Výjimka z tohoto pravidla je stanovena jen pro smlouvy, které byly uzavřeny za účelem odvrácení nebo zmírnění újmy hrozící bezprostředně v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek či životní prostředí. Smluvní strany by tedy neměly zahájit plnění ze smlouvy přede dnem uveřejnění smlouvy, neboť na takové plnění by bylo pohlíženo jako na bezdůvodné obohacení smluvní strany, jíž bylo poskytnuto.

Není-li však smlouva prostřednictvím registru smluv uveřejněna do 3 měsíců ode dne, kdy byla uzavřena, platí, že je zrušena od počátku. Tuto koncepci nepovažujeme za zcela promyšlenou, neboť ačkoliv není úplně snadné zavést mechanismus, který by povinný subjekt dostatečně motivoval smlouvu v registru skutečně uveřejnit, domníváme se, že toto ustanovení může v praxi vyvolat řadu problémů. Uzavření smluv, jež podléhají uveřejnění dle tohoto Zákona, mnohdy předchází zdlouhavé a časově náročné vyjednávání smluvních podmínek, jež může být na svém konci zmařeno pouhým opomenutím smlouvu uveřejnit. Nelze tedy vyloučit, že v takových případech bude druhá smluvní strana ochotna nárokovat náhradu škody, což může být časově i finančně náročné.

Porovnáme – li navíc ust. § 5 odst. 2 a ust. § 7 odst. 1 Zákona, zjistíme, že lhůta pro splnění povinnosti odeslat smlouvu ke zveřejnění je stanovena v délce 30 dnů, avšak důsledek nesplnění této povinnosti nastává až po uplynutí 3 měsíců ode dne uzavření smlouvy, tedy přibližně o dva měsíce později. Smluvní strana, která se k zajištění zveřejnění smlouvy nezaváže, tak může čekat relativně dlouho dobu v nejistotě, zda smlouva skutečně nabude účinnosti. Na druhou stranu je zde vyčleněna relativně dlouhá doba pro zjednání nápravy druhou smluvní stranou. Lze konstatovat, že jediné opatření, v důsledku kterého smluvní strana získá právní jistotu, představuje aktivní uveřejnění smlouvy, tedy postup, kdy druhá smluvní strana též odešle smlouvu ke zveřejnění. Takové jednání však může způsobit zmatek, neboť správci registru bude smlouva k uveřejnění doručena dvakrát.

Za důležitý, ač nepříliš vhodně formulovaný, považujeme též způsob, jakým je v Zákoně vypořádán vztah k ostatním právním předpisům, tedy ust. § 8 Zákona. Zákon v této části stanoví, že v případě, kdy je smlouva, která má být uveřejněna dle ZVZ či jiného zákona (viz § 8 odst. 4 a 5 Zákona), uveřejněna v souladu s tímto Zákonem, je tím splněna povinnost uveřejnit ji podle ZVZ či jiného zákona. Ustanovení ZVZ i jiných zákonů však i nadále platí beze změny, neboť Zákon znění těchto zákonů nemění.

Prostřednictví tohoto ustanovení se zákonodárce snaží povinnost zveřejnění usnadnit tak, aby povinný subjekt nebyl nucen smlouvu uveřejnit dvakrát. Bez logického důvodu je však tato problematika rozdělena do odst. 4 a odst. 5 ust. § 8 Zákona. Na druhou stranu je nezbytné vyhodnotit vzájemný vztah těchto právních předpisů, tedy Zákona a ZVZ či jiných právních předpisů. Z koncepce daného ustanovení lze usuzovat, že aplikační přednost bude mít povinnost stanovená Zákonem, tudíž bude ZVZ i ostatním jmenovaným zákonům nadřazena.

Z výše uvedených právních úvah dopadů Zákona vyplývá, že zákonodárce bude muset řadu věcí dodatečně objasnit a sama praxe dotvořit. Ačkoliv zákon není zcela šťastně formulován a některá jeho místa vyvolávají nejasnosti, lze jej v českém právním prostředí považovat za krok kupředu.

Mgr. Karel Masopust, Mgr. Renata Brychtová

AK HOLEC ZUSKA & Partneři