K novele rozpočtových pravidel

Z důvodové zprávy návrhu novely lze dovodit její hlavní smysl:

„Navrhovaná novela zákona upravuje proces poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu. Řízení o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci je upraveno v § 14 rozpočtových pravidel. Je zde upravena žádost o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci a rozhodnutí o jejich poskytnutí včetně jeho náležitostí. Při vydání rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci je vyloučeno použití správní řádu a soudní přezkum rozhodnutí. V současné právní úpravě je uvedeno, že vyhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí, které obsahuje požadované náležitosti. Na výše uvedená rozhodnutí se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Všeobecně rozšířený výklad tohoto ustanovení byl takový, že vyloučení správního řádu a soudního přezkumu se vztahuje jak na pozitivní, tak i negativní rozhodnutí (v případě nevyhovění žádosti nemá neúspěšný žadatel možnost využít proti rozhodnutí poskytovatele žádné opravné prostředky). Výše uvedená právní úprava poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu je však v souvislosti s vývojem právního řádu a s vývojem judikatury překonaná. Poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu je výkonem veřejné správy, a proto se na něj vztahuje správní řád, a to i z toho důvodu, že poskytování dotací není podřízeno žádnému procesu, který by správní řád plně nahrazoval. Současný právní stav se jeví jako dlouhodobě neudržitelný. Rozpočtová pravidla vylučují použití správního řádu na proces poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu, ale zároveň neupravují jiný proces, kterým by se takové poskytování řídilo, což je v rozporu s § 180 správního řádu. Je proto třeba upravit vztah poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu ke správnímu řádu. V praxi by aplikace správního řádu v plném rozsahu znamenala velkou časovou náročnost celého procesu a značný nárůst administrativní zátěže poskytovatelů dotací. Navrhuje se proto jednostupňové správní řízení, tedy žadatel o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc se nebude moci proti rozhodnutí, kterým bude ukončeno správní řízení odvolat ani proti němu podat rozklad. Vyloučena bude i obnova řízení. Soudní přezkum rozhodnutí v návrhu vyloučen není a účastník řízení se tedy bude moci obrátit se správní žalobou na soud. Po podání žaloby ve správním soudnictví může být za účelem uspokojení žadatele o dotaci provedeno přezkumné řízení“.

Co tedy novela v praxi přináší?

Kromě drobnějších změn přináší novela výslovnou úpravu řízení o žádosti o poskytnutí dotace, a to zejména prostřednictvím nově včleněných ustanovení §14g - §14q. Dotační proces získává na základě těchto ustanovení na mnohem větší formálnosti a transparentnosti než podle stávající úpravy. Podrobně jsou upraveny otázky vedení řízení, doručování, účastenství, náležitostí výzvy k podání žádosti o poskytnutí dotace. Významnou změnou oproti dosavadní úpravě je výslovná úprava druhu rozhodnutí o žádosti (včetně rozhodnutí o zamítnutí žádosti zcela nebo zčásti), jakož i jeho náležitostí. Nově se zavádí i lhůta pro vydání zamítavého rozhodnutí o žádosti o dotaci, a to nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy poskytovatel vydal veškerá rozhodnutí, kterými jsou finanční prostředky na základě příslušné výzvy poskytnuty. Nově je též výslovně zakotveno právo autoremedury poskytovatele dotace, na základě kterého může poskytovatel novým rozhodnutím vyhovět žádosti o poskytnutí dotace, přestože byla tato předchozím rozhodnutím již pravomocně zamítnuta. Novela konečně přináší i výslovnou úpravu vztahu rozpočtových pravidel ke správnímu řádu.

Jednostupňové dotační řízení

Novela rozpočtových pravidel přináší i jednoznačnou úpravu dotačního řízení z pohledu uplatnění možných opravných prostředků proti zamítavému rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým se zcela nebo zčásti žádosti o dotaci nevyhovuje. Klíčovým ustanovením pro tuto otázku je ustanovení § 14q odst. 2, které stanoví, že proti rozhodnutí poskytovatele v řízení o poskytnutí dotace není přípustné odvolání ani rozklad. Novela však nevylučuje soudní přezkum, a proto neuspokojený žadatel o dotaci bude mít možnost podat žalobu podle soudního řádu správního.

Neméně významná jsou přechodná ustanovení, která upravují klíčovou otázku, od kdy se na dotační žádosti nová pravidla řízení uplatní. Rozhodující je přitom datum podání žádosti o dotaci. V řízení o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci v případech, kdy žádost o dotaci nebo návratnou finanční výpomoc byla podána přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se postupuje podle zákona č. 218/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. O žádostech podaných po dni nabytí účinnosti tohoto zákona se rozhoduje podle zákona č. 218/2000 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, i tehdy, byla-li výzva k podávání žádostí o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci zveřejněna přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

Jak je to tedy s opravnými prostředky v praxi?

Pokud byla žádost o dotaci podána do 31. 12. 2017 včetně, bude postupováno podle dosavadní právní úpravy. Tato úprava sice výslovně žádný opravný prostředek proti zamítavému rozhodnutí poskytovatele dotace neobsahuje, avšak možnost jeho uplatnění byla dovozena rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, jak má ostatně na mysli i výše citovaná část důvodové zprávy k novele rozpočtových pravidel. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Ads 83/2014 se „na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario)“.

Z uvedeného lze tedy dovodit, že podle stávající právní úpravy rozpočtových pravidel lze proti zamítavému rozhodnutí o žádosti o poskytnutí dotace podat opravný prostředek dle správního řádu (odvolání, resp. rozklad).

U žádostí o dotaci podaných po 1. 1. 2018 však již nebude možné opravný prostředek proti případnému rozhodnutí o zamítnutí žádosti podat; neúspěšný žadatel o dotaci bude moci podat správní žalobu a nechat rozhodnutí přezkoumat příslušným soudem.

Ve smyslu výše citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu NSS je „případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě. Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 35/2012 – 40, č. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil“.

Autor: Karel Zuska, advokát