Nejnovější rozhodnutí šestého senátu Nejvyššího správního soudu v oblasti poskytování dotací přináší další krok k právnímu státu. Vytvoření tzv. „průkazné stopy“ v rámci dokumentace o veřejné zakázce nelze vykládat nad rámec stanovených zákonných povinností, pokud přísnější úpravu výslovně nestanovila Pravidla pro výběr dodavatelů. Poskytovatel dotace nemůže svévolně vykládat obsah průkazné stopy, pokud jej jednoznačně nevymezil ve svých dotačních pravidlech.
Výše uvedené závěry dovodil šestý senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 7. 6. 2017 sp. zn.: 6Afs 270/2015 (dále jen „Rozsudek“), kterým navázal na v téže věci nedávno vydané rozhodnutí rozšířeného senátu k otázce výkladu a aplikace § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Rozpočtová pravidla“). V rámci řízení o kasační stížnosti zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a poskytl závazný právní názor k některým dosud diskutovaným otázkám. Předně dovysvětlil některé aspekty stanoviska rozšířeného senátu, pokud jde o aplikaci § 14e Rozpočtových pravidel ve vztahu k financování ex ante a ex post, resp. k časové souslednosti porušení dotačních podmínek a výplaty příslušné části dotačních prostředků. Následně se pustil do rozboru, zda je poskytovatel dotace oprávněn svévolně vykládat obsah určité dotační povinnosti k tíži příjemce dotace, aniž by tato povinnost jednoznačně plynula z příslušných pravidel.
Podívejme se tedy nyní podrobněji na závěry, které šestý senát Nejvyššího správního soudu ve svém Rozsudku vyslovil. Z předmětného Rozsudku vybíráme pouze ty pasáže odůvodnění, které jsou pro účely tohoto článku relevantní.
K otázce aplikace § 14e Rozpočtových pravidel při financování dotace ex ante a ex post
Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou mezí pravomoci poskytovatele dotace dle § 14e Rozpočtových pravidel a konstatoval, že s ohledem na závěry vyslovené rozšířeným senátem je třeba zkoumat, zda v daném případě již došlo k porušení rozpočtové kázně, či nikoliv. Pokud by totiž k porušení rozpočtové kázně již došlo, nebyl by poskytovatel dotace oprávněn dotaci definitivně snížit, ale pouze pozastavit a následně by se musel řídit názorem příslušného finančního úřadu (viz body 30 - 32 Rozsudku). Uvedené Nejvyšší správní soud rozvedl následovně:
„[33] Z odůvodnění usnesení rozšířeného senátu jasně plyne, že tyto situace je třeba důsledně odlišovat. O oprávnění dotaci pouze dočasně nevyplatit půjde zejména v případě „podezření poskytovatele, že již vyplacené prostředky příjemce použil v rozporu s podmínkami dotačního rozhodnutí, a proto v termínu splatnosti další část dotačních prostředků dle § 14e rozpočtových pravidel nevyplatí. Dospěje-li poté správce daně k závěru, že příjemce dotace skutečně již poskytnuté peněžní prostředky použil v rozporu se stanovenými podmínkami, vyměří příjemci povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně a nevyplacenou platbu na tento odvod započte. Tomuto závěru plně odpovídá i formulace uvedená v § 44a odst. 5 písm. b) rozpočtových pravidel „započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil, protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň“. Jedná se tedy o situaci, kdy se poskytovatel dotace domnívá, že příjemce dotace porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek ohledně již dříve vyplacených prostředků, a proto došlo k porušení rozpočtové kázně, a nevyplatí část dotace, na kterou by jinak měl příjemce dotace nárok, právě ve výši domnělého porušení rozpočtové kázně. Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Není proto možné připustit, aby přesto, že správce daně dospěl k závěru, že příjemce dotace s peněžními prostředky naložil zcela v souladu s podmínkami přidělené dotace, poskytovatel dotace peněžní prostředky nevyplatil. (...) Dojde-li správce daně k závěru, že se příjemce porušení rozpočtové kázně nedopustil, musí poskytovatel platbu dotace, která byla pozastavena z důvodu podezření na porušení rozpočtové kázně v souvislosti s porušením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, vyplatit. Nevyplacení dotace bylo skutečně jen dočasné.“ (viz odst. [74], [75] a [77] citovaného usnesení rozšířeného senátu).
[34] Naopak v případech, kdy příjemce poruší pravidla pro zadávání veřejných zakázek, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně, nebo se jednalo o taxativní důvody pro odnětí dotace uvedené v § 15 rozpočtových pravidel, může poskytovatel dle § 14e rozpočtových pravidel dotaci definitivně snížit. (...)
[35] Zjednodušeně řečeno, pokud soud zkoumá, zda měl poskytovatel právo příslušnou část dotace definitivně snížit, či v tomto rozsahu pouze dočasně pozastavit platbu, musí zjistit, jestli se porušení povinnosti, které je důvodem nevyplacení (resp. postupu podle § 14e rozpočtových pravidel), týká části dotace, která již byla dříve proplacena, či částky dotace, kterou poskytovatel teprve měl vyplatit. V prvém případě bude moci platbu pouze pozastavit, ve druhém je oprávněn ji s konečnou platností snížit a rozhodnout s účinky odnětí dotace podle § 15 rozpočtových pravidel [pozn.: zvýraznění není součástí citace].“
Nejvyšší správní soud dále dovodil, že s ohledem na závěry rozšířeného senátu je potřebné, aby poskytovatel svá rozhodnutí podle § 14e Rozpočtových pravidel důsledně odůvodňoval i v tom směru, že musí jednoznačně specifikovat, zda pouze pozastavuje výplatu dotace, či ji s konečnou platností snižuje. Zároveň „s ohledem na efektivní soudní přezkum by měla být informace, zda poskytovatel využívá svého oprávnění nevyplatit dotaci ve vztahu k finančním prostředkům, které již příjemci vyplatil, nebo k části dotace, kterou ještě příjemce neobdržel (jinými slovy zda prostředky dotčené vytýkaným pochybením byly již vyplaceny), obsahem samotného rozhodnutí o přijetí opatření podle § 14e rozpočtových pravidel.“ Poskytovatel dotace tedy musí přímo ve svém rozhodnutí dle § 14e Rozpočtových pravidel uvést, jestli se „nevyplacení“ dotace, tedy její snížení či pozastavení, (resp. porušení povinností, za které je dotace „nevyplacena“) vztahuje k finančním prostředkům, které již byly příjemci vyplaceny, či nikoliv. Přitom zejména v případě definitivního snížení dotace je třeba klást na rozhodnutí dle § 14e Rozpočtových pravidel stejné nároky jako na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně, „neboť svou povahou, způsobenými důsledky i důvody vydání, jde o rozhodnutí obdobné. Rozdíl je jen v tom, jaký orgán jej činí a zda se vztahuje k prostředkům již vyplaceným (porušení rozpočtové kázně, kterému může předcházet pozastavení platby dotace), nebo k těm, o které příjemce požádal a které měly být teprve proplaceny (snížení dotace). Jestliže tedy poskytovatel využívá oprávnění dotaci na základě § 14e definitivně snížit, musí své rozhodnutí řádně odůvodnit.“ (viz body 38 - 39 Rozsudku).
V případech, kdy je poskytovatel oprávněn dotaci definitivně snížit, nenavazuje na nevyplacení dotace podle § 14e Rozpočtových pravidel daňová kontrola ani rozhodnutí příslušného správce daně o povinnosti uhradit odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel „(t)ím ovšem fakticky supluje rozhodnutí finančního úřadu o odvodu, neboť ke snížení dotace lze přistoupit za situace, kdy by v případě vyplacení celé částky dotace pravděpodobně následovalo uložení odvodu, protože příjemce v souvislosti s čerpanou částkou dotace porušil stanovené povinnosti (resp. poskytovatel se domnívá, že je příjemce porušil). Proto (...) judikaturní východiska, týkající se požadavku na srozumitelnost dotačních pravidel, je třeba aplikovat v plném rozsahu i na rozhodování o snížení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel. Rozdílný přístup je zde neakceptovatelný. Je nerozhodné, zda je dotace snížena ještě před vyplacením finančních prostředků, nebo se sníží v podobě odvodu až zpětně, kdy je příjemce povinen určitou částku vrátit. Na opatření za porušení povinností vyplývajících z rozhodnutí o poskytnutí dotace musí být v každém případě použitelné stejné principy.“ (viz bod 44 Rozsudku).
S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že poté, co dojde k porušení rozpočtové kázně, poskytovatel dotace není oprávněn dotaci definitivně snížit, ale pouze pozastavit a následně je vázán názorem příslušného finančního úřadu. Zároveň poskytovatel dotace musí přímo ve svém rozhodnutí o nevyplacení dotace dle § 14e Rozpočtových pravidel uvést, zda jej činí jako snížení dotace, nebo pozastavení, resp. zda se vztahuje k finančním prostředkům, které již byly příjemci vyplaceny, či nikoliv.
Obsah tzv. „průkazné stopy“ nelze extenzivně vykládat k tíži příjemce, nebyl-li jednoznačně vymezen v příslušných pravidlech
Předmětný spor se týkal případu, kdy zadavatel zadával veřejnou zakázku ve zjednodušeném podlimitním řízení. Poskytovatel dotace odůvodnil snížení dotace konstatováním, že zadavatel nezajistil o průběhu řízení průkaznou stopu, když před uzavřením smlouvy s vybraným uchazečem nepořídil do spisu kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace.
Za stěžejní pro řešení daného sporu Nejvyšší správní soud považoval otázku, zda z Pravidel pro výběr dodavatele, která jsou pro příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace závazná, jednoznačně plyne povinnost vyhotovit předmětnou kopii (viz bod 42 Rozsudku).
Nejvyšší správní soud připomněl, že se ve vztahu k odvodům za porušení rozpočtové kázně opakovaně vyslovil k požadavku jasnosti a srozumitelnosti povinností, ke kterým je příjemce zavázán na základě rozhodnutí o poskytnutí dotace, kdy mj. konstatoval, že „předpisy upravující podmínky pro čerpání dotace musí být formulovány jasně, aby příjemci předem věděli, za jakých podmínek vzniká na dotaci nárok. Je nepřípustné teprve v řízení o stanovení povinnosti odvodu klást příjemci dotace k tíži nejednoznačnost podmínek poskytnutí dotace.“ a že je třeba „vymezit dotační podmínky jednoznačným, určitým a srozumitelným způsobem, který zajistí předvídatelnost postupu při případném zpětném vymáhání poskytnuté dotace, či uplatnění sankčního odvodu, resp. stav, kdy příjemce bude mít jistotu ohledně obsahu dotačních podmínek“ (viz bod 43 Rozsudku).
Poskytovatel v posuzovaném případě předmětnou povinnost (tzn. povinnost zadavatele pořídit kopie dokumentů předložených zadavateli před podpisem smlouvy vybraným uchazečem) vyvodil z Pravidel pro výběr dodavatelů, dle nichž je „[z]adavatel povinen vytvořit průkaznou stopu popisující jednotlivé kroky provedeného výběrového řízení tak, aby byla objektivně možná kontrola souladu provedeného (resp. probíhajícího či připravovaného) výběrového řízení s těmito Pravidly, ZVZ či dalšími relevantními předpisy“. Co se rozumí průkaznou stopou, ovšem blíže nedefinuje. Kopie uvedených dokladů prokazujících splnění kvalifikace nejsou specifikovány ani v (...) bodě (...) Pravidel, který obsahuje „minimální seznam uchovávaných dokumentů“. V příloze č. 1 Pravidel je dále uveden seznam podkladů ke kontrole výběrových řízení. Na doklady o splnění kvalifikace vybraným uchazečem by mohl dopadat požadavek na předání nabídek všech uchazečů, včetně případných kvalifikačních dokumentací, jsou-li samostatné, ke kontrole řídícímu orgánu (...). Na tuto položku odkazuje žalovaný v napadeném rozhodnutí a upozorňuje, že z Pravidel mohou pro příjemce vyplývat povinnost na pořízení a uchování širšího okruhu dokumentů, než stanoví zákon o veřejných zakázkách“ (viz bod 45 Rozsudku).
Nejvyšší správní soud dále uvedl, že sice nikterak nezpochybňuje, že podmínky konkrétního dotačního programu mohou stanovit povinnosti příjemce dotace přísněji, než požaduje zákon, ale že povinnosti, které z nich poskytovatel dovozuje, musí být stanoveny pro příjemce jednoznačně a srozumitelně, aby již v době plnění příslušných povinností věděl, jaký je jejich konkrétní obsah (viz bod 46 Rozsudku). V posuzované věci „(...) Pravidla nestanoví, co se rozumí kvalifikační dokumentací. Definici kvalifikační dokumentace obsahuje pouze zákon o veřejných zakázkách, který za kvalifikační dokumentaci považuje dokumentaci obsahující podrobné požadavky zadavatele na prokázání splnění kvalifikace dodavatele [§ 17 písm. f)]. Jestliže tedy stěžovatelka zadávala zakázku v režimu zákona o veřejných zakázkách, nelze jí přičítat k tíži, že si své povinnosti nevyložila tak, jak prezentuje žalovaný v napadeném rozhodnutí, a doklady předložené vybraným uchazečem před podpisem smlouvy neokopírovala, nýbrž vyhotovila záznam, v němž popsala, že si doklady nechala předložit a o jaké konkrétní listiny se jednalo.“ Rozsah uchovávané dokumentace tedy nebyl v Pravidlech jednoznačně vymezen, tudíž tato nejasnost nemůže jít k tíži příjemce coby slabší strany veřejnoprávního vztahu.
V posuzované věci příjemce coby zadavatel pořídil prohlášení, v němž přesně identifikoval dotčenou zakázku i vybraného uchazeče, přičemž konkrétně popsal, jaké doklady mu byly doloženy (např. u živnostenského listu specifikoval předmět podnikání). Toto prohlášení bylo datováno a podepsáno jak příjemcem, tak vybraným uchazečem. Dle Nejvyššího správního soudu lze takto podrobný záznam jistě považovat za průkaznou stopu popisující jednotlivé kroky výběrového řízení, jestliže z Pravidel ani ze zákona neplyne přesnější požadavek. Nejvyšší správní soud zde připomněl závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j.: 5 Afs 90/2012 – 33, dle kterého je „nezbytné trvat na tom, aby podmínky poskytovatele dotace byly i při zvolené obecné formulaci natolik určité, aby si příjemce byl vědom postupu, jenž je poskytovatelem vyžadován pro zdárný průběh realizace výběrového řízení, a toho, že v případě dodržení dotačních podmínek bude jeho investice kryta“. Dále i závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009 – 63, že „[p]okud se žadatel pohyboval v legálním prostoru, který poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím, nelze mu takové jednání přičítat k tíži“. Nejvyšší správní soud tak uzavřel, že příjemce se při plnění povinností spojených s čerpáním dotace pohyboval v legálním prostoru vymezeném poskytovatelem dotace, tudíž snížení dotace nebylo oprávněné (viz bod 47 Rozsudku).
Závěrem Nejvyšší správní soud podotkl, že o „nejasnosti stanovených povinností svědčí i skutečnost, že v pozdějších verzích Pravidel (...) poskytovatel dotace a zároveň řídicí orgán operačního programu (...) své požadavky konkretizoval a upravil podle terminologie v zákoně o veřejných zakázkách. (...) Nicméně se tak stalo až ve verzi Pravidel, která nebyla pro stěžovatelku [pozn. autorů: zde příjemce] závazná. Pokud by v předchozích verzích Pravidel byly tyto povinnosti vymezeny jednoznačně, jistě by poskytovatel dotace k těmto zpřesňujícím aktualizacím nemusel přistupovat. Jak už bylo opakovaně uvedeno, zmíněnou nepřesnost nelze klást stěžovatelce [pozn. autorů: zde příjemci] k tíži a postihovat ji snížením dotace.“ (viz bod 48 Rozsudku).
S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že není-li příslušnými pravidly dostatečně jasně vymezen obsah povinnosti uchovat dokumentaci o zakázce, nelze tuto povinnost výkladem rozšiřovat k tíži příjemce dotace (např. se sankčními důsledky pro příjemce dotace).
JUDr. Karel Zuska, advokát a partner
Mgr. Karel Masopust, advokát
Mgr. Jan Dudák, advokát
- Autor článku: ne
- Zdroj: Karel Zuska, Karel Masopust, Jan Dudák
