Hodnocení rámcových programů EU: Jak je vidí vybraní aktéři?

Rešerší těchto dokumentů bylo identifikováno sedm témat, která vybrané organizace vnímají jako zásadní. Zásadní témata identifikovaná rešerší: finanční pravidla, ukotvení misí v rámcovém programu, synergie s dalšími programy EU, nedostatky v hodnoticích zprávách, implementace nástrojů Evropské rady pro inovace, rozšiřování účasti a snižování administrativní náročnosti rámcového programu. Napříč těmito tématy byly zmiňovány požadavky na jasnost, srozumitelnost, uživatelskou přívětivost a transparentnost rámcového programu.

Evropská komise 1. prosince 2022 vyhlásila veřejnou konzultaci zaměřenou na minulost, přítomnost a budoucnost rámcových programů EU pro výzkum a inovace v období 2014–2027. Ve 12týdenní lhůtě měli aktéři možnost vyplnit dotazník, který byl zaměřen na:

• zpětnou vazbu k programu Horizont 2020 (2014–2020),
• pozitivní a negativní stránky současného programu Horizont Evropa,
• strategický plán Horizontu Evropa pro období 2025–2027,
• sběr klíčových poučení, zkušeností a důsledků pro budoucnost rámcových programů.

A právě k poslednímu bodu dotazníku mohli aktéři přiložit i poziční dokument se stanoviskem k výše uváděným okruhům. Do veřejné konzultace přispělo a poziční dokument vypracovalo i Technologické centrum Praha a v únoru 2023 jej zveřejnilo. Vedle pozičního dokumentu TC Praha proběhla pro účely předkládaného příspěvku rešerše pozičních dokumentů dalších 11 entit:

• Polské hospodářské komory pro pokročilé technologie (Iztech),
• Nizozemské federace univerzitních lékařských center (NFU),
• společnosti Fraunhofer,
• Asociace evropských leteckých výzkumných ústavů (EREA),
• Evropské asociace výzkumných manažerů a administrátorů (EARMA),
• Evropské asociace výzkumných a technologických organizací (EARTO),
• Science Europe,
• Asociace evropských univerzit (EUA),
• Ligy evropských výzkumných univerzit (LERU),
• Konference evropských škol pro pokročilé inženýrské vzdělávání a výzkum (CESAER),
• Sítě mladých evropských výzkumných univerzit (YERUN).

Při rešerši těchto pozičních dokumentů byla identifikována nejčastěji zastoupená témata. Nejvíce bylo zastoupeno téma finančních pravidel a financování tzv. formou lump sum; zmíněno bylo v 11 pozičních dokumentech. Druhým nejčastěji zastoupeným tématem byly mise a partnerství (uvedeny v 10 dokumentech), na třetím místě pak synergie a komplementarity (uvedeny v 9 dokumentech). Na čtvrtém místě – s 8 zmínkami – bylo téma evaluací projektů. Více než v polovině prostudovaných dokumentů byla zastoupena témata Evropské rady pro inovace, rozšiřování účasti a administrativních nároků. Pozice aktérů k těmto tématům budou podrobněji rozebrány v samostatných kapitolách.

Finanční pravidla

Hlavním diskutovaným tématem finančních pravidel je financování tzv. formou lump sum neboli financování nikoliv na základě skutečných nákladů, ale formou pevné částky zafixované v grantové dohodě. Stanoviska pozičních dokumentů k této formě financování se liší.

Poziční dokumenty TC Praha a Iztechu vyznívají pro lump sum financování pozitivně a vnímají jej jako zjednodušení administrativních nároků. Poziční dokumenty asociací EREA, EARMA, Science Europe, LERU a YERUN naopak poukazují na nežádoucí vlivy lump sum financování, které mohou vést k jeho neúspěchu. Podle nich zvyšuje administrativní náročnost a náklady na přípravu projektu. Nejasnost pravidel pak může vést ke snižování důvěry mezi partnery ve výzkumných konsorciích. V souvislosti s nynější vysokou inflací v Evropě se EARTO a YERUN ve svých pozičních dokumentech odvolávají na negativní zpětnou vazbu svých členů ohledně vyčíslování osobních nákladů (neaktuálnost referenčních hodnot pro hodnotitele).

Společnost Fraunhofer a asociace EARTO a LERU upozorňují, že v době zpracování pozičních dokumentů nejsou k dispozici data pro posouzení financování lump sum. Před jeho dalším rozšířením, resp. před přípravou strategického plánu Horizontu Evropa pro období 2025–2027, je nezbytné počkat na vyhodnocení celého životního cyklu větších a složitějších projektů financovaných tímto způsobem. Vedle potřeby řádného vyhodnocení asociace LERU upozorňuje Evropskou komisi také na nezbytnost jasné komunikace, jasných pravidel a dokumentace pro financování lump sum.

Je-li řeč o finančních pravidlech, je důležité zmínit i téma rozpočtu rámcového programu. Pokud bylo toto téma v pozičním dokumentu zmíněno, pak organizace většinou kritizovaly nestabilitu rozpočtu – konkrétně každoroční změny, dohodovací řízení ohledně rozpočtu programu, změny v alokacích a zavádění nových iniciativ EU financovaných z rozpočtu rámcového programu. Jako konkrétní příklad byla dvakrát jmenována kreativní a interdisciplinární iniciativa navazující na Zelenou dohodu pro Evropu New European Bauhaus (rozpočet pilotní fáze této iniciativy na období 2021–2022 byl 85 mil. €, tj. 1 ‰ rozpočtu programu Horizont Evropa).

Résumé: Dominujícím tématem v rámci finančních pravidel bylo tzv. lump sum financování. Poziční dokumenty si všímaly jeho stinných stránek (nejasnost pravidel, administrativní náročnost a náklady na přípravu projektu), případně se vyjadřovaly neutrálně se zdůrazněním potřeby vyhodnocení jeho dopadu. Druhým nejčastějším tématem byla nestabilita rozpočtu rámcového programu – ta byla organizacemi negativně vnímána.

Mise a partnerství

V programu Horizont Evropa nový koncept misí – ambiciózních aktivit v oblasti výzkumu a inovací, relevantních pro významnou část evropského obyvatelstva (rakovina, vodstvo, zdravá půda a potraviny, adaptace na změnu klimatu, klimaticky neutrální a chytrá města) – byl ve studovaných pozičních dokumentech vnímán kriticky. Nejčastěji (v 5 pozičních dokumentech) bylo uváděno nenavázání misí na národní a regionální úroveň a jejich neprovázanost s národními a regionálními rozvojovými a inovačními strategiemi.

Rovněž v 5 pozičních dokumentech bylo zmiňováno i téma financování misí, přičemž asociace EREA, EARTO a LERU volaly po rozpočtu, který bude určen přímo pro mise, který nebude čerpat prostředky z jiných částí programu Horizont Evropa a který bude využívat synergií s ostatními nástroji EU (např. ESIF, EFSI, Nástroj pro propojení Evropy, Digital Europe). Asociace CESAER se pak vyslovila pro maximální limit rozpočtu misí ve výši 10 % ročního rozpočtu II. pilíře.

Ve 4 pozičních dokumentech byla obecně uváděna nejasná návaznost misí na II. pilíř. Konkrétním příkladem pak jsou stížnosti Iztechu a asociace LERU na nastavení Mise rakovina a její nedostatečnou vazbu na Klastr zdraví ve II. pilíři. Stejnou měrou byla zastoupena i stížnost na složitou strukturu nastavení misí, jejich netransparentnost a obtížnost v orientaci.

Alespoň ve 3 dokumentech zazněla i kritika zpožděné implementace konceptu misí a diskutabilnost dopadu misí s tím, že asociace EARTO doporučila v programu Horizont Evropa nové mise už nezavádět.

V případě institutu partnerství stížnosti nejvíce směřovaly na jeho heterogenitu, fragmentaci, netransparentnost („uzavřený klub organizací, co spolu mluví“), chaotičnost a administrativní náročnost, ačkoli původně byla slibována jeho jednoduchost. Tyto negativní stránky byly zmíněny 6 organizacemi. Ve 3 případech pak bylo voláno po větší otevřenosti institutu partnerství potenciálním novým účastníkům z řad výzkumných organizací i podniků.

Résumé: Zavedení misí je vnímáno napříč pozičními dokumenty kriticky. Hlavními připomínkami jsou nejasná vazba na II. pilíř, neprovázání s národními a regionálními strategiemi, složitá struktura nastavení misí a volání po samostatném rozpočtu určeném přímo pro mise.

Synergie a komplementarity

Téma synergie, resp. doplňkovosti či kompatibility s ostatními finančními nástroji (např. Evropským fondem pro regionální rozvoj, Evropským obranným fondem, Inovačním fondem, Nástrojem pro oživení a odolnost) a programy Evropské unie (Digital Europe, EU4Health, LIFE, Vesmírný program EU, Erasmus+), mělo ve většině pozičních dokumentů spíše proklamativní charakter. Šlo o nicneříkající tvrzení, že je potřeba synergie využívat, že jsou cestou k prohloubení evropské integrace, že vedou k efektivnímu vynakládání prostředků na výzkum a vývoj apod. Obecně byla zmiňována i potřeba synergie s národními a regionálními programy na podporu výzkumu, vývoje a inovací. Na druhé straně aktéři volali i po konkrétním opatření – po jasných a transparentních informacích o dalších evropských finančních nástrojích a programech, a to v podobě internetového portálu, šíření příkladů dobré praxe či odborného vedení. Jako vhodný příklad historicky fungující synergie Iztech uvádí provázanost Pečetě excelence s Evropským fondem pro regionální rozvoj v programu Horizont 2020.

Téma komplementarity se týká širokého nastavení klastrů ve II. pilíři. Společnost Fraunhofer jako příklad uvádí Klastr 6 zahrnující přírodní zdroje, zemědělství, výrobu potravin, biohospodářství a životní prostředí. Zmiňována byla i potřeba provázanosti rámcového programu s politickými prioritami EU (tzv. zelená a digitální transformace) a s odvětvími strategického významu (obranný průmysl, vesmír, informační a komunikační technologie, digitální a vynořující se technologie, pokročilé materiály).

S tématem komplementarit souvisí i otázka nastavení okruhů / témat / výzev rámcového programu. Pro jejich nastavování shora ze strany Evropské komise se vyslovil CESAER. Naopak pro jejich nastavení zdola prostřednictvím asociací výzkumných organizací, vysokých škol a podniků se vyslovila např. EARMA.

Résumé: Téma synergií s ostatními programy EU je ve většině pozičních dokumentů spíše jen proklamativní. Organizace volaly po dostupných, jasných a transparentních informacích o ostatních evropských programech a zdrojích financování. Kriticky bylo vnímáno široké nastavení klastrů ve II. pilíři (např. klastr 5 nebo 6) a omezená provázanost rámcového programu s politickými prioritami EU.

Evaluace projektů

V tématu evaluace projektů se poziční dokumenty nejčastěji zaměřovaly na dvě základní věci. První z nich byla kvalita a detail souhrnných hodnoticích zpráv, které jsou zasílány koordinátorům projektů na závěr evaluace (uváděna 5 organizacemi). Jednotlivé organizace na toto téma nahlížely různě. Např. TC Praha spíše pozitivně, ale určité zlepšení bylo také doporučováno. Naopak NFU, asociace EARMA a EARTO vysloveně negativně a asociace Science Europe s mírnou nelibostí. NFU, EARMA a EARTO otevřeně kritizovaly nekvalitní podobu hodnoticích zpráv, která je pro žadatele neužitečná, neboť mu neposkytuje zpětnou vazbu. Asociace Science Europe uvedla, že „hodnotitelé mají být lépe školeni, aby poskytli širší zpětnou vazbu a garantovali nejvyšší kvalitu hodnocení“ (s. 11).

Druhým nejčastějším tématem byla tzv. slepá (anonymní) hodnocení, kdy hodnotitel v prvním kole výzvy nemá přístup k informacím o předkladateli hodnoceného projektového návrhu za účelem rovného zacházení s předkladateli (např. bez ohledu na jejich organizaci či zemi původu). I v tomto případě poziční dokumenty měly navzájem protichůdná stanoviska. Iztech vnímal zavedení tohoto typu hodnocení pozitivně. Naopak asociace EARTO byla proti, přičemž argumentovala programem COST, kde byl tento typ hodnocení testován s negativním výsledkem. Ve dvou případech pak byla obecně zmiňována potřeba transparentnosti hodnocení, jasnosti pravidel, definování procedur hodnocení a hodnoticích kritérií.

Résumé: Téma evaluace projektů bylo pozičními dokumenty vnímáno rozporuplně, což platí zejména v případě tzv. slepých hodnocení. Na druhé straně v případě kvality a detailu souhrnných hodnoticích zpráv převažovalo negativní hodnocení, neboť neposkytují předkladateli využitelnou zpětnou vazbu.

Evropská rada pro inovace

Na obecné úrovni je existence nástrojů Evropské rady pro inovace pozitivně hodnocena. Ale při bližším pohledu byla zmiňována i řada nedostatků. Ve 3 případech šlo o pravidla upravující duševní vlastnictví v nástrojích Evropské rady pro inovace, neboť ta jsou odlišná od zbytku programu Horizont Evropa. V návrhu na řešení této problematiky však poziční dokumenty nebyly ve shodě – asociace CESAER vágně navrhovala vyjít při úpravě práv duševního vlastnictví z příkladů dobré praxe, Science Europe pouze obecně zmínila, že je potřeba tento rozdíl vyřešit. Asociace LERU upozornila, že zasahování do zavedených standardů ochrany duševního vlastnictví může způsobit více škody než užitku.

Společnost Fraunhofer i asociace Science Europe považují nástroj EIC Pathfinder, zaměřený na počáteční výzkum nových myšlenek s cílem jejich uplatnění v budoucích radikálně nových technologiích, za úspěšný. Na druhé straně si společnost Fraunhofer všímá přílišného zájmu o tento nástroj, nízké míry úspěšnosti žadatelů a nepoměru mezi časem na přípravu návrhu projektu a případným užitkem při jeho eventuálním schválení. Asociace Science Europe doporučuje zvýšit příspěvek EU ve výzvách typu Pathfinder Open.

S výraznou kritikou se ze strany asociace Science Europe setkal nástroj EIC Accelerator orientovaný na podporu malých a středních podniků schopných zavést na trh rizikovou, ale evropsky přelomovou inovaci. Problémy v jeho implementaci, zejm. v oblasti dlouhodobého financování, mohou ohrozit reputaci Evropské rady pro inovace.

Společnost Fraunhofer pak kritizovala úzké vymezení nástroje EIC Transition, který – ač zaměřen na ověření nových technologií v laboratoři a aplikačním prostředí a vývoj obchodního modelu inovace – ve výsledku neumožňuje rozvinout potenciál žadatelů. Dále doporučuje nástroj EIC Transition rozšířit i na úspěšné projekty z II. pilíře.

Problémy v implementaci nástrojů Evropské rady pro inovace jsou uvedeny i v pozičním dokumentu TC Praha – zmiňovány jsou: zpoždění zálohových plateb, složitost nástroje AI pro komunikaci mezi žadateli a hodnotiteli a poskytovateli financí, kvalita hodnoticích zpráv, zpětná vazba hodnotitelům na kvalitu a relevanci jejich zpráv a čas na vypracování hodnocení.

Résumé: Obecně je existence nástrojů Evropské rady pro inovace vítána. Na druhé straně nejčastěji poziční dokumenty upozorňovaly na potřebu vyřešení (1) ochrany duševního vlastnictví u výstupů z těchto nástrojů a (2) implementaci těchto nástrojů. Nástroj EIC Pathfinder byl vnímán kladně, ale bylo upozorňováno na nedostatečnou alokaci prostředků, což může snižovat potenciál tohoto nástroje. U nástroje EIC Accelerator bylo upozorňováno na nutnost vyřešení jeho dlouhodobého financování.

Rozšiřování účasti

Rozšiřování účasti a šíření excelence jsou přijímány pozitivně. Avšak asociace Science Europe – v podstatě jako jediná – si uvědomuje, že „program Rozšiřování účasti a šíření excelence nemůže vyřešit otázku nižší účasti zemí s nízkou výkonností v oblasti výzkumu a inovací“ (s. 7). Tato nízká výkonnost je zapříčiněna hluboce zakořeněnými sociálně-ekonomickými faktory. Iztech však přišel s návrhem, aby hodnoticí kritéria návrhů projektů zohledňovala i zastoupení účastníků ze zemí s nízkou výzkumnou a inovační výkonností. Tvrdí sice, že zavedení takového kritéria nenaruší princip excelence výzkumných a inovačních projektů, ale vzhledem k hospodářské geografii Evropy lze očekávat spíše pravý opak anebo pouze formální přidávání partnerů ze zemí s nižší intenzitou výzkumu a inovací do konsorcií. Podobný přístup je i v pozičním dokumentu asociace EUA, která mj. navrhuje, aby program Horizont Evropa byl jedním z nástrojů regionální politiky EU.

Polský poziční dokument a dokumenty asociací EARTO a Science Europe vnímaly budování kapacit výzkumu a vývoje, transfer znalostí a budování expertízy (např. vzdělávání manažerů výzkumu a vývoje, expertů pro otevřenou vědu, zapojování výzkumných pracovníků do relevantních sítí) jako důležitý prvek rozšiřování účasti zemí s nízkou výzkumnou a inovační výkonností v rámcových programech.

Co se týká konkrétních nástrojů, Twinning, Teaming, ERA Chairs, byly vnímány pozitivně a je doporučeno v nich pokračovat. Asociace LERU v tomto případě pouze doporučila, aby byly vyhlašovány výzvy a stanovovány termíny pro podání návrhů projektů v pravidelných intervalech. Zdůraznila i význam nástroje Twinning pro rozvoj výzkumu a vývoje v zemích západního Balkánu.

Naopak nástroj Hop-on byl přijímán převážně s rozpaky a většina organizací doporučovala jeho vyhodnocení a odstranění nedostatků. Stížnosti směřovaly na uživatelskou nepřívětivost nástroje, nejasná pravidla a problematický vstup nových partnerů do běžícího projektu.

Résumé: Program Rozšiřování účasti a šíření excelence je vesměs pozitivně přijímán. Pozitivně přijímány byly i jeho nástroje Twinning, Teaming a ERA Chairs. Naopak nástroj Hop-on byl většinou organizací kritizován pro jeho nedostatky. Část organizací volala i po dalším budování kapacit výzkumu a vývoje jako důležité podmínce pro zvyšování účasti zemí s nízkou výzkumnou a inovační výkonností v rámcových programech.

Administrativní nároky

Společnost Fraunhofer a asociace EARMA a EUA si všímají prohlášení Evropské komise o zjednodušování administrativy v programu Horizont Evropa. NFU a asociace EARMA, EUA a YERUN ve svých pozičních dokumentech obecně hovoří o tom, že je potřeba administrativní zátěž žadatelů a příjemců snižovat a tuto veřejnou konzultaci berou jako příležitost k tomuto. Společnost Fraunhofer a asociace EARTO si všímají toho, že Evropskou komisí proklamované snižování administrativní zátěže často vede během přípravy a implementace projektu k opačnému efektu – zvyšuje žadatelům a příjemcům náklady na účast v programu a snižuje jejich úspěšnost. Jako příklady opatření, která vedou k nárůstu administrativní zátěže, jsou zmiňovány plán rovnosti pohlaví, plán správy dat, zásada významně nepoškozovat nebo koncept otevřené vědy. Při přípravě 10. rámcového programu požaduje EARTO analýzu těchto požadavků, společnost Fraunhofer je pro jejich případné vypuštění.

Résumé: Většina pozičních dokumentů vnímá tuto veřejnou konzultaci Evropské komise jako příležitost pro další snižování administrativní náročnosti programu Horizont Evropa. Od snížení administrativní náročnosti si organizace slibují větší zájem o program, menší chybovost projektových návrhů a nižší náklady na přípravu návrhů.

Co se do porovnání nevešlo?

Sedm nejčastěji řešených témat v pozičních dokumentech bylo popsáno v předchozích kapitolách. I přesto je vhodné, alespoň okrajově, zmínit i další důležitá témata, o nichž byla řeč v 6 pozičních dokumentech. Mezi ně patří:

• potřeba kvalitní implementace rámcového programu nejen prostřednictvím jeho zjednodušení, ale i jasných pravidel, dokumentů a dostupných a relevantních návodů a poradenství,
• co nejrychlejší poskytnutí uchazečům oficiální komentované modelové grantové dohody ze strany Evropské komise,
• volání po větším zapojení sociálních a humanitních věd do rámcového programu,
• otázka rovného zastoupení pohlaví – 5 ze 6 pozičních dokumentů sice proklamativně vítá zavádění plánů rovnosti pohlaví v organizacích ucházejících se o prostředky z rámcového programu, ale zároveň upozorňuje na nedostatky tohoto opatření v podobě nadbytečné administrativy, irelevanci pro určitá výzkumná témata a na morální riziko, které tento nástroj přináší (přidávání žen do výzkumných týmů pro forma),
• otevřená věda – pro pokračování v implementaci tohoto přístupu se vyslovovaly asociace vysokých škol a organizace zabývající se tématem výzkumu a inovací „ze široka,“ naopak organizace blíže aplikační sféře tento přístup vnímaly jako další administrativní nárok vnášející zmatek do implementace programu. Résumé: Dalšími výrazně zastoupenými tématy byly potřeby kvalitní implementace programu, větší zapojení sociálních a humanitních věd, řešení rovného zastoupení pohlaví a koncept otevřené vědy.

Závěr

Rešerší 12 pozičních dokumentů organizací, které zastřešují výzkum, vývoj, inovace (jak obecně, tak ve vybraných oborech) a vysokoškolské vzdělávání, byla identifikována aktuální a naléhavá témata rámcového programu Horizont Evropa. Jde zejména o financování formou lump sum, nejasné ukotvení misí v rámcovém programu, dostupnost relevantních informací o dalších programech EU a popř. národních a regionálních programech, nepoužitelnost souhrnných hodnoticích zpráv projektů, implementaci nástrojů Evropské rady pro inovace, rozšiřování účasti a snižování administrativní náročnosti rámcového programu. V menší míře i o potřebu kvalitní implementace rámcového programu, větší zapojení sociálních a humanitních věd, zavádění plánů rovnosti pohlaví a konceptu otevřené vědy.

Jako pomyslná červená nit se napříč pozičními dokumenty táhly požadavky na jasnost, srozumitelnost, uživatelskou přívětivost a transparentnost programu Horizont Evropa. Bude proto zajímavé dále sledovat, jak Evropská komise k těmto tématům přistoupí – zdali se závěry z této veřejné konzultace promítnou do strategického plánu programu Horizont Evropa pro období 2025–2027 a do přípravy 10. rámcového programu. 

 

Autor: Vladimír Vojtěch

Zdroj: Technologické centrum Praha

Celý text včetně odborných zdrojů vyšel v časopise ECHO (3/ 2023), které vydává Technologické centrum Praha.