Ve stínu nekončících debat o konci věčného kafemlejnku (hodnocení výzkumných institucí) zůstává stranou zájmu (ne)hodnocení programů účelové podpory výzkumu a vývoje (VaV). Ačkoliv se v rámci programů formou grantů a dotací rozděluje možná až polovina veřejné podpory VaV, hodnocení programů se u nás neprovádí. To, co se u nás dlouhá léta za hodnocení programů vydává je potěmkinovskou vesnicí. Nespočet vládních strategií a usnesení v dané věci se opakovaně nesplnilo, zodpovědným to moc nevadí, ale peněz daňových poplatníků na nehodnocené programy proudí stálé více.
Vezměme to od Adama
Programy účelové podpory VaV jsou složité systémy pravidel, kterými stát rozdává tzv. účelovou podporu VaV formou grantů a dotací. Každý program sleduje konkrétní cíle. Peníze z programů doplňují institucionální podporu VaV, jejíž cílem je posílení finanční stability institucí tváří v tvář právě obtížně předvídatelné podpoře grantové. Desítkami programy se rozděluje více než polovina veřejné podpory VaV. Finančně největší programy spravují ministerstva školství a průmyslu a pak také GAČR a TAČR.
Programy jsou drahý špás. Stejně důležitý je jejich cíl, tedy podpora objevů a inovací, které by bez podpory nevznikly. Stručně řečeno, cílem programů je přispívat ke společenskému, blahobytu. Je proto na místě otázka, zda k tomu skutečně dochází a zda by se blahobytu nedalo dosahovat nějak jinak, levněji. Na takové otázky může dát odpověď jen pečlivé hodnocení těchto programů. Psal jsem o tom už v roce 2012. A pěkně o tom píše také Martin Srholec [1 | 2]. U nás se však žádné takové hodnocení programů nedělá.
Hodnocení programů podle Potěmkina
Programy podpory VaV se u nás léta hodnotí jen podle kafemlejnkových bodů. Ne náhodou celý název kafemlejnku zní "Hodnocení výsledků výzkumných organizací a hodnocení výsledků ukončených programů". Hodnocení programů se však věnuje pouze jediná kapitola s pouhými dvěma stranami (23 až 24). Hodnocení se omezuje na mechanické sčítání vstupů a výstupů v ryze popisných tabulkách. Hodnocení nedokáže, a ani se o to nijak nesnaží, postihnout motivační účinky na vstupy, chování, výstupy či širší ekonomické a společenské dopady programů. Tímto primitivním způsobem jsou už léta vyhodnocovány přínosy a efektivnost miliardových programů! Přitom ministerstva mají na hodnocení programů peněz dost. Zákon o VaV jim na to vyhrazuje částku 2,5 % z objemu rozdělovaných peněz (viz par. 3 odst. 3 bod a).
Historie marnosti
Historie snah zavést řádný systém hodnocení programů účelové podpory je cesta slzavým údolím. Cesta lemovaná verbálními záměry s nulovými výsledky. Projděte si to se mnou, ale mějte po ruce kapesník:
- Rok 2009: Závazný vládní dokument Národní politika VaVaI (2009-2015) už před osmi lety na str. 19 napsal: "Opatření 3-3: Důsledně evaluovat všechny programy účelové podpory, nové programy vyhlašovat na základě vyhodnocení dopadů předchozích programů a ve vazbě na výsledky průběžných evaluací tyto programy usměrňovat a modifikovat. Termín: průběžně; Odpovědnost: RVV a všichni poskytovatelé účelové podpory na VaVaI, od roku 2013 nově zřízený koordinační orgán."
- Rok 2011: Na zoufalou situaci v hodnocení programů nás upozornil mezinárodní Audit systému VaV: "...zprávy z hodnocení jednotlivých ukončených programů nelze považovat za „standardní“ hodnocení, protože obsahují jen popis ukončených programů a jejich výsledků, spolehlivost uváděných analýz je diskutabilní a přestože jsou uváděny jasné závěry, většina z nich není dostatečně podložena."
- Rok 2012: Zpráva TC AV pro Radu na str. 15 kriticky konstatuje: "Evaluace programů v ČR je zcela nedostatečná; hodnocení jsou prováděna pouze formálně, příliš velký důraz je kladen na kvantitativní měření výstupů, přičemž není posuzován přínos ani dopad programů; výsledky hodnocení nejsou zpravidla využívány formativně pro přípravu nových nebo navazujících programů či jiných opatření politiky VaVaI. Vazba programů na priority VaVaI je spíše formální."
- Rok 2013: Další marný pokus něco změnit v tzv. Aktualizaci NP 2009-2015 s výhledem do roku 2020 ve formě opatření č.18. V něm vláda Radě na str. 35 uložila ve spolupráci s dalšími ministerstvy odpovědnými za VaVaI: „Zavést novou metodiku přípravy a hodnocení programů účelové podpory výzkumu, vývoje a inovací, které bude zahrnovat ex-ante, průběžné a ex-post hodnocení (výsledků, výstupů, dopadů)“. Metodika měla být vládě předložena do konce roku 2014. Metodika předložena nebyla, vládní úkol naplněn opět nebyl. Karavana jede dál.
- Rok 2014: Stopu snahy o pokrok lze zaznamenat v usnesení k materiálu 295/A3 ze zasedání Rady.
- Rok 2015, květen: Další pokus. Vláda svým usnesením č. 351 ze dne 13. 5. 2015 uložila Sekci pro VaV a dalším vypracovat a předložit vládě do konce roku 2016 obecně závazný dokument upravující přípravu a hodnocení programů a skupin grantových projektů výzkumu, vývoje a inovací.
- Rok 2015, listopad: Rada schválila materiál A7 „Příprava a hodnocení programů a skupin grantových projektů výzkumu, vývoje a inovací – způsob realizace úkolu“. Tím však přesunula většinu zodpovědnosti na pouhý poradní orgán, Komisi pro hodnocení výzkumu (KHV). Jenomže poradní KHV na to nemá časové, lidské ani odborné kapacity. Kromě jednoho člena se tomuto tématu nikdo z dalších 14 členů nikdy nevěnoval a o této problematice nic neví. Podstatná část zadané agendy je navíc úřední práce, kterou musí udělat Sekce pro VaV.
- Rok 2016: Na začátku ledna se v zápisu už zmíněné Komise pro hodnocení můžeme dočíst (bod 7), že KHV z vlastní iniciativy navrhla vytvoření pracovní skupiny složené převážně z externích odborníků, která by novou metodiku připravila. Následně byl Sekci pro VaV předán seznam / návrh odborníků.
- Následuje další téměř půlroční období nečinnosti Sekce pro VVI navzdory každo-měsíčnímu upozorňování z KHV, že je třeba, aby byla tato externí komise formálně ustanovena. O tom, zda tato skupina konečně začala pracovat, zatím není vidu ani slechu.
- Dnes, koncem srpna 2016, je opět jasné, že ani rok a půl dlouhý další odklad poskytnutý vládním usnesením z května 2015 nebude stačit. I kdyby totiž snad nějakým zázrakem byl už text nové metodiky připraven v šuplíku, bude trvat dalších alespoň šest měsíců, než materiál projde povinnými úředními kolečky. Můj odhad je, že ani toto volební období nebude přípravě metodiky hodnocení programů podpory VaV příznivě nakloněno.
Míra laxnosti je úměrná penězům, které stát rozděluje
Problém s pokračujícím nehodnocením programů VaV očividně nijak nepálí ani vládu, ani zodpovědná ministerstva, ani Sekci pro VaV. Nijak to však nebránilo nedávnému schválení obrovského nárůstu prostředků na další programy účelové podpory aplikovaného výzkumu. To se nám to rozhazuje, když to daňový poplatníci platí, řekl by feldkurát Katz Švejkovi.
Při znalosti toho, jak dopadly všechny předchozí plány poslední dekády, se člověk může jen hořce usmát při čtení propagačního letáku nové Národní politiky 2016-2020, schválené vládou letos v únoru, která na str. 24 volá: "Posílit strategickou inteligenci pro politiku VaVaI. V této souvislosti je nezbytné posílit úlohu hodnocení výzkumných organizací, hodnocení programů a politik VaVaI a dalších odborných analytických vstupů pro strategické řízení politiky VaVaI. Kromě retrospektivního pohledu je potřeba posílit také prospektivní složky strategické inteligence, které umožní včas identifikovat budoucí příležitosti a perspektivní oblasti pro zacílení výzkumné a inovační politiky."
A v samotném dokumentu Národní politiky samotné na str. 35 se dočteme: "Vytvořit mechanismy, které umožní využívat výsledky hodnocení prováděných na všech úrovních pro kvalifikovanou tvorbu politiky VaVaI. Zároveň stanovit odpovědnost za pravidelné hodnocení programů VaVaI a skupin grantových projektů ve všech fázích jejich realizace (ex-ante, průběžné a ex-post hodnocení výstupů, výsledků a dopadů) a současně posílit personální kapacity relevantních aktérů."
Záblesky naděje
S obecností a bezradností dosavadních vládních strategií a usnesení kontrastuje obsáhlá věcná a odborně fundovaná studie Návrh obecných zásad hodnocení programů účelové podpory a potřebných systémových změn projektu IPN Metodika, zveřejněná na podzim 2015, která problematiku hodnocení programů podrobně popsala.
V návaznosti na to projekt IPN Metodika ještě zorganizoval workshop s ministerskými úředníky střední úrovně. Za pozornost stojí desatero zásad hodnocení programů účelové podpory VaV uvedené vespod webu z workshopu.
Asi jediným poskytovatelem, které se v tomto směru z vlastní iniciativy o něco snaží je TA ČR. Nicméně zatím se to týká pouze projektů ESF financovaných z EU a výsledky těchto snah zatím bohužel nebyly zveřejněny.
Operační programy masově spolufinancované z EU jako jsou OP PIK a OP VVV se na základě požadavků EU musí hodnotit povinně. Hodnocení sice není moc sofistikované, ale lepší něco než nic. Berme to jako malý důkaz, že když se musí, tak to jde i u nás. Kde prostě není dobrá vůle, tam musí ke slovu přijít silná hůl.
Daniel Münich
Článek byl publikován 29.8.2016 na webu http://metodikahodnoceni.blogspot.cz/.
