Matej Kliman: K výkladu pravidel veřejné podpory často nejsme vůbec oprávněni

V Evropské unii jsme již více než 16 let a připravujeme se na další předsednictví. V tomto ohledu je s podivem, jak stále slabé je povědomí o základech evropského práva, a to i v rámci odborné veřejnosti. Zřejmě je pozůstatkem ohromného harmonizačního a implementačního úsilí z doby ze začátku nového milénia, že v Čechách, na Moravě a ve Slezsku přetrvává pocit, že musíme neustále provádět nějaká evropská pravidla. Z části je to samozřejmě stále pravda, jen nám občas uniká, že některá pravidla provádět nemusíme, a dokonce ani nesmíme.

Jednou z notoricky známých oblastí, kde nám nepřísluší pravidla EU provádět ani vykládat je právní oblast veřejné podpory jako součást regulace hospodářské soutěže.

Princip autonomie práva EU

Důvodem pro tento zákaz je, že zaprvé pravidla veřejné podpory spadají dle čl. 3. odst. 1 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) do oblasti tzv. výlučné pravomoci EU. Jde tedy o jednu z oblastí, kde se členské státy prostřednictvím SFEU dobrovolně vzdaly své svrchované kompetence ve prospěch EU. Výrazem výlučné kompetence EU je ustanovení čl. 2 odst. 1 dle kterého „Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie“. To znamená, že Česká republika může pravidla veřejné podpory provádět pouze tehdy, pokud jí k tomu zmocňuje nějaké ustanovení práva Evropské unie.

Tato problematika je dále rozvinuta v i v rozhodovací praxi, ve které se mluví o principu autonomie práva EU, například v rozhodnutí N. V. Algemene Transport en Expeditie Onderneming Van Gend en Loos v. Netherlands Fiscal Administration (26/62), rozvedenou zejména v rozhodnutí Komise v. Itálie 39/72 z roku 1973, kde se v odstavci 17 stanoví: „…Dle podmínek článků …[249] a…[254] Smlouvy, jsou nařízení jako taková přímo aplikovatelná ve všech členských státech a nabývají účinku pouhým uveřejněním v ústředním věstníku Společenství k datu v nařízení stanoveném, nebo v případě absence takového ustanovení, k datu upraveném Smlouvou. Dále pak platí, že jakékoliv metody implementace jsou v rozporu se Smlouvou, pokud mají za následek vytváření překážek aplikace přímého účinku nařízení Společenství a ohrožení jejich paralelní a jednotné aplikace napříč celým Společenstvím“

Přímý účinek nařízení a SFEU

Zadruhé je nutno brát v úvahu princip přímého účinku popsaný v čl. 288 SFEU a stejně tak rozvedený v rozhodovací praxi EU. Z tohoto principu vyplývá, že zatímco směrnice EU se obecně v členských státech provádějí, nařízení a smlouvy (včetně SFEU) platí v členských státech přímo a vyjma výslovného zmocnění nebo tzv. harmonizačních opatření (například odstranění rozporů s národní legislativou) se neprovádějí.

Jedinou výjimkou je rozhodování ve věci a ad hoc výklad k řešeným případům soudy nebo jinými orgány. I tam se však lze opřít pouze o právo EU a rozhodovací a výkladovou praxi orgánů EU. Národní právo ani další dokumenty vydané bez výslovného zmocnění právem EU nemají v tomto ohledu žádnou relevanci.

A nyní již ke zmíněným nešvarům.

Nešvar č. 1 – Snaha provádět přímo účinná pravidla veřejné podpory v ČR

V oblasti výzkumu, vývoje a inovací tento nešvar sahá snad až do roku 2002, kdy k zákonu č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků, bylo vydáno prováděcí nařízení vlády č. 461/2002 Sb., které de facto kopírovalo znění tehdejšího obecného nařízení o blokových výjimkách (GBER) a které bylo zrušeno až v roce 2009.

Stejně tak je se zákonem č. 130/2002 Sb. neoddělitelně spojena snaha o „naše“ národní definice pojmů veřejné podpory jako je například definice výzkumné organizace, nebo snaha na národní úrovni upravit podmínky pro nakládání s výsledky, byť jsou tyto pojmy a pravidla v poměrně srozumitelné formě obsažena v přímo aplikovatelných pravidlech EU.

Legislativní vývoj ohledně zákona č. 130/2002 nyní dospěl do fáze, kdy zákon více méně správně pojmy definuje a upravuje formou odkazů na evropská pravidla veřejné podpory, byť ne zcela ideálním způsobem. V případě § 16 kupříkladu zastávám názor, že by bylo z hlediska právní jistoty příjemců výrazně právně efektivnější, jakož i z hlediska principů autonomie práva EU správnější, problematiku nakládání s výsledky zcela ponechat evropské úpravě.

Nicméně tendence provádět a závazně vykládat pravidla veřejné podpory v ČR zřejmě zcela neutuchají. To se projevuje na posledním vývoji materiálu „Identifikace hospodářských a nehospodářských činností výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur ve výzkumu, vývoji a inovacích“, který v současnosti projednává Rada pro výzkum, vývoj a inovace (RVVI). Tento materiál přinejmenším tvořivým způsobem vykládá kategorie hospodářských a nehospodářských činností upravené v rozhodovací praxi EU a mimo jiné ve Sdělení Komise – Rámci pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198/01) a ve Sdělení Komise o pojmu státní podpora uvedeném v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (2016/C 262/01).

Bez ohledu na to, že se nelze ztotožnit se všemi názory, na nichž je tento materiál postaven (to je zcela v pořádku), je nutno upozornit, že schválení tohoto materiálu na vládní úrovni jako závazného výkladu pravidel veřejné podpory je nepochybně v rozporu s principy přímého účinku a autonomie práva EU. To by platilo o to více, pokud by tento materiál byl schválen ve verzi, kterou mám k dispozici, tj. pokud by i nadále v čl. II.8 v rozporu s výslovným stanoviskem DG Competition (ke zmíněným rozporům více zde) metodicky traktoval o kategoriích transferu znalostí formou „poradenství“ a „mobility“ jako o příkladech nehospodářských činností.

Každopádně platí, že vydání materiálu touto formou a s touto závazností by mělo za důsledek jeho napadnutelnost jako aktu vydaného v rozporu s článkem 2 odst. 1 SFEU postupem dle čl. 258 nebo v řízení o předběžné otázce dle čl. 267 SFEU.

Nešvar č. 2 – výklad norem práva EU prostřednictvím národních dokumentů

Dalším souvisejícím nešvarem při výkladu práva EU v oblasti podpory výzkumu a vývoje je používání národních dokumentů různé právní závaznosti pro výklad evropského práva. Například pokud orgán veřejné správy ve správním řízení při výkladu pojmu „výzkumná organizace“ vychází z národních definic toho, co se rozumí výzkumem a vývojem nebo jeho šířením dle metodických dokumentů vydaných v ČR.

Je nasnadě, že i takový postup je v rozporu s principem přímého účinku a autonomie práva EU, protože bez náležitého zmocnění předpisem EU nutně vede k fragmentaci přímo účinných pravidel ve výlučné kompetenci EU (formou odlišnému výkladu pravidel veřejné podpory v ČR od jiných členských států). I tento nešvar je právně napadnutelný například ve správním řízení nebo u správního soudu.

Závěrem chci zdůraznit, že tento článek není myšlen jako kritika dotčených aktérů, kterým nepochybně nelze upřít dobrý úmysl při správě věcí veřejných. Vychází však z přesvědčení, že dobré věci lze napomoci i postupy, které jsou v souladu s právem EU.

Autor: Matej Kliman

Matej Kliman

Působil jako vedoucí sekce výzkum a vývoj, veřejná podpora v AK HOLEC, ZUSKA & Partneři. Ke svým zkušenostem si může připsat účast v pracovní skupině pro změnu zákona č. 130/2002 Sb. Má zkušenosti s poskytováním právního poradenství v rámci revolvingového financování a financování pre-seed aktivit či zadávaní formou PCP (Pre-commercial Procurement). V současné době působí jako externí konzultant.

www.kliman.cz, matej@kliman.cz