Tento příspěvek upozorňuje na některé problémy z hlediska výkladu pojmů hospodářské a nehospodářské činnosti a navazuje na minulý článek, který popisuje přehled regulace využívání výzkumných infrastruktur pořízených z EU fondů pohledem pravidel veřejné podpory.
Aktuálnost tohoto zamyšlení je zvýšena tím, že dle dostupných informací Rada pro výzkum, vývoje a inovace (RVVI) právě projednává důležitý materiál s názvem Identifikace hospodářských a nehospodářských činností výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur ve výzkumu, vývoji a inovacích. Návrh obsahuje krajně problematický výklad, který by mohl, pokud by dokument byl závazný, zpětně zpochybnit financování těchto infrastruktur s možným důsledkem až 100% vratek dotace.
V Evropské unii i v České republice vzniká za podpory z veřejných zdrojů celá řada výzkumných infrastruktur, které mají „uživatelský“ charakter. Tímto termínem zde míníme situaci, kdy výzkumnou infrastrukturu buduje jedna nebo více výzkumných organizací za účelem sdílení této infrastruktury s širším okruhem uživatelům z komunity organizací orientovaných na výzkum a vývoj, případně na další aktivity, například vysokoškolské vzdělávání.
V souvislosti s tímto typem infrastruktur je nutno řešit dva zásadní aspekty z pohledu pravidel veřejné podpory ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Vztah poskytovatel - příjemce
V první řadě je nutno zajistit, aby nedošlo k nedovolené veřejné podpoře při jejich financování. Pravidla veřejné podpory skýtají v zásadě tři režimy dle typu příjemců a předpokládaného objemu hospodářské činnosti realizované na výzkumné infrastruktuře.
Financování výzkumných infrastruktur dle GBER
Za prvé lze financovat infrastruktury budované podniky nebo výzkumnými organizacemi dle čl. 26 Nařízení Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách, GBER). V tomto režimu je však maximální podíl úhrady způsobilých výdajů (tzv. intenzita podpory) 50 procent.
Podílové financování infrastruktur využívaných pro hospodářské činnosti
Dále pak je možné podílové financování výzkumné infrastruktury dle čl. 7.2.1. odst. 205 Sdělení Komise o pojmu státní podpora uvedeném v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (2016/C 262/01). V tomto režimu podíl financování z veřejných zdrojů musí odpovídat podílu využití pro nehospodářské činnosti.
Financování výzkumných infrastruktur dle Rámce – využití pro hospodářské činnosti do 20 %
Posledním režimem v ČR nejčastěji aplikovaným je podpora budování výzkumných infrastruktur dle čl. 2.1.1. odst. 20 Sdělení Komise – Rámce pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198/01 – „Rámec“). V tomto režimu je pak nutné zajistit, aby výzkumná infrastruktura byla buďto využívána ze 100 % pro nehospodářské činnosti, nebo aby bylo využití výzkumné infrastruktury pro výkon hospodářských činností tzv. „čistě vedlejší“. To znamená, že pro výkon hospodářských činností jsou používány stejné zdroje jako pro výkon činností nehospodářských a zároveň, že objem kapacit alokovaných na hospodářské činnosti nesmí přesáhnout 20 %.
Vztah provozovatel – uživatel, přístup k výzkumné infrastruktuře
Druhým aspektem veřejné podpory, který musí uživatelské výzkumné infrastruktury řešit, je zabránit tomu, aby nedošlo k nedovolenému zvýhodnění uživatelů výzkumných infrastruktur. Obecně pro přístup podniků platí, že ke zvýhodnění podniku vůbec nedojde, pokud je přístup k infrastruktuře realizován za běžných tržních podmínek a pokud určitý podnik nemá přednostní právo přístupu k určité infrastruktuře. Specifické podmínky pro realizaci smluvního výzkumu na výzkumné infrastruktuře jsou popsány v čl. 2.2.1 Rámce. To pro provozovatele výzkumných infrastruktur zpravidla znamená, že musí interně upravit naceňování přístupu k infrastruktuře buďto na bázi tržních srovnání (v praxi se příliš nevyužívá), nebo na bázi plných nákladů přístupu zohledňujících zejména odpisy využívané části výzkumné infrastruktury. Více k problematice naceňování smluvního výzkumu například zde.
Z hlediska pravidel veřejné podpory je nutno věnovat pozornost problematice „zvýhodněných přístupů“ k výzkumné infrastruktuře ze strany jiných veřejných výzkumných organizací či jejich zaměstnanců. Takové přístupy tvoří často podstatnou část kapacit uživatelských výzkumných infrastruktur. Může jít buďto o přístup zcela bezplatný, nebo na bází částečné či solidární úhrady nákladů. Jen zřídkakdy je takový přístup na bázi úhrady plných nákladů. To je zcela logické, protože v případě, kdy by výzkumná organizace účtovala partnerské výzkumné organizaci za přístup za účelem nezávislého výzkumu a vývoje plnou nákladovou cenu, šlo by vlastně o dvojí úhradu infrastruktury z veřejných zdrojů. Nejprve formou čerpání dotace na infrastrukturu a následně formou úhrady odpisové hodnoty v rámci placeného přístupu ze strany uživatele.
Problematika neposkytnutí veřejné podpory je pro tyto případy výkladem řešena tak, že v jejich rámci není poskytnuta veřejná podpora, protože zvýhodněný přístup je udělen výhradně pro účely nezávislého výzkumu a jiných nehospodářských činností uživatele.
Klasifikace přístupu k infrastruktuře jako hospodářské nebo nehospodářské činnosti
Problémem, který souvisí s oběma aspekty veřejné podpory, je klasifikace těchto zvýhodněných přístupů z hlediska povinného odděleného sledování hospodářských a nehospodářských činností. Jde zejména o objem kapacit alokovaných na hospodářské činnosti. Pokud nemá dojít ke zpětné změně režimu financování a s tím související nezbytností vracet dotaci, je nutné, aby objem hospodářských činností nepřekročil 20 %. U celé řady výzkumných infrastruktur se však počítá se zvýhodněnými přístupy vysoce přesahujícími tento limit. V některých případech se může zvýhodněný přístup blížit i 100 %. Dle dostupných zdrojů je tento problém v ČR řešen tím, že jsou tyto zvýhodněné přístupy evidovány jako nehospodářské činnosti, a to s ohledem na výklad, že nabídka služby (přístupu k infrastruktuře) není orientována na tržní prostředí, ale dovnitř akademické obce a veřejné výzkumné komunity a opět výhradně nebo zcela převážně do sféry jejích nehospodářských aktivit. Jde vlastně o jakýsi komunitní out-sourcing veřejné výzkumné infrastruktury. Pokud výzkumná organizace bádá na vlastní výzkumné infrastruktuře, je logické, že takový interní přístup není posuzovaný jako hospodářská činnost. Bylo by proto nelogické, aby tyto přístupy byly posuzovány jinak v případech, kdy je správou určité infrastruktury pro celou komunitu pověřen jeden ze subjektů z této komunity.
Kritická poznámka k materiálu „Metodika identifikace hospodářských a nehospodářských činností výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur“ projednávanému na RVVI
V této souvislosti se musím kriticky vyjádřit k poslední verzi materiálu „Metodika identifikace hospodářských a nehospodářských činností výzkumných organizací a výzkumných infrastruktur“, která se mi dostala v nedávné době do rukou. Ta má být projednávána a případně schválena dokonce jako závazné doporučení pro orgány státní správy Radou pro výzkum vývoj a inovace. Předchozí verzi tohoto materiálu jsem si dovolil oponovat zde. Nyní považuji za nezbytné upozornit na kapitolu II. 10 tohoto materiálu.
Hrozí uživatelským výzkumným infrastrukturám v ČR vracení dotací?
Tento problém vnímám jako řádově závažnější než dříve oponované problematické aspekty. Pro případ shválení materiálu jako závazné metodiky totiž hrozí posouzení těchto zvýhodněných přístupů jako hospodářských činností s možným důsledkem vracení dotací. Materiál sice k aspektu vztahu mezi vlastníkem či provozovatelem infrastruktury správně dovozuje, že poskytnutím zvýhodněného přístupu typicky nedochází k nedovolené veřejné podpoře, nicméně vůbec neřeší dopady svých závěrů na výše popsanou úroveň vztahů mezi poskytovatelem a příjemcem dotace.
Nezbytným důsledkem závěrů obsažených v materiálu by totiž bylo, že by podstatná část uživatelských infrastruktur byla dle materiálu využívána převážně pro hospodářské činnosti. S ohledem na zcela převažující režim jejich financování (financování výzkumné infrastruktury využívané výhradně nebo zcela převážně pro nehospodářské činnosti) by pak nezbytným dopadem schválení materiálu byla ex post nutnost vracení dotací na tyto infrastruktury a do budoucna zásadní problém pro financování takových uživatelských infrastruktur.
Příklad hrozících dopadů
Dovolím si hrozící situaci demonstrovat na hypotetickém příkladu výzkumné infrastruktury XY, vybudované v nedávném období z veřejných zdrojů – tj. za pomoci 100% dotace. Tato infrastruktura je z 5 % využívána pro pronájmy komerčním podnikům a služby smluvního výzkumu. Z dalších 25 % je využívána majitelem a provozovatelem výzkumné infrastrukury – výzkumnou ogranizací pro vlastní nezávislý výzkum a vývoj. Ze 70 % je tato infrastruktura využívána jinými veřejnými výzkumnými organizacemi – v rámci ad hoc přístupů 50 % a v rámci účinné spolupráce s provozovatelem výzkumné infrastruktury 20%. Partnerské výzkumné organizace mají přístup k infrastruktuře za zvýhodněných podmínek, hradí pouze mezní náklady přístupu (spotřebu materiálu, mzdové náklady obsluhy a režie). Tato forma přístupu je vyhrazena pro omezený okruh veřejných výzkumných organizací, které při uzavření smlouvy o přístupu čestně prohlásí, že výzkumnou infrastrukturu využívají pouze za účelem realizace nezávislého výzkumu a vývoje.
Dle stávajícího výkladu přijatého výzkumnou organizací jsou tyto přístupy identifikovány jako nehospodářské činnosti a celkový podíl hospodářských činností na výzkumné infrastruktuře je 5 %. Výzkumná organizace dotaci nevrací. V případě, že by byl výše uvedený materiál schválen v oponovaném znění, tak hrozí následující. Podstatnou část zmíněných 70 % přístupů by bylo nutno vykazovat jako hospodářskou činnost. Dle materiálu sice nedochází k veřejné podpoře při poskytování přístupu, nicméně využití kapacit výzkumné infrastrutury se bude blížit 75 % oproti v rozhodnutí o dotaci předpokládanému limitu 20 %. Ve vztahu poskytovatel – příjemce to pak znamená zásadní diskrepanci, která může znamenat vratku dotace v rozsahu 75 až 100 % včetně veškerých negativních konsekvencí porušení rozpočtové kázně.
Poznámka na závěr
Jsem si vědom toho, že tato pasáž promítá odpověď, kterou v historii obdrželo na svůj dotaz týkající se nájmů výzkumných infrastruktur Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy od Evropské komise. Trvám však na výkladu prezentovaném výše – tj. že tyto činnosti lze vykazovat jako činnosti nehospodářské. Považuji za krajně nešťastné, že Česká republika tuto otázku s Evropskou komisí zřejmě dále nediskutovala a nevysvětlila pozadí dotazů ani dopady takovýchto závěrů na praxi financování výzkumných infrastruktur v ČR a v EU.
Závěrem konstatuji, že materiál nevhodně posouvá stav diskuse MŠMT s EK na téma „nájmů“ (v konzultaci naprosto nevhodně zvolený termín) na širší okruh případů zahrnující například i zpřístupnění pro účely výzkumné spolupráce, což takto s EK diskutováno nebylo.
Autor: Matej Kliman
Matej Kliman
Působil jako vedoucí sekce výzkum a vývoj, veřejná podpora v AK HOLEC, ZUSKA & Partneři. Ke svým zkušenostem si může připsat účast v pracovní skupině pro změnu zákona č. 130/2002 Sb. Má zkušenosti s poskytováním právního poradenství v rámci revolvingového financování a financování pre-seed aktivit či zadávaní formou PCP (Pre-commercial Procurement). V současné době působí jako externí konzultant.
www.kliman.cz, matej@kliman.cz
- Autor článku: ne
- Zdroj: Matej Kliman
