Veřejné peníze na výzkum a vývoj se zpravidla obhajují obecnými výroky o významu výzkumu. Méně už tím, co skutečně změnily v ekonomice a společnosti. Právě schopnost tyto dopady věrohodně doložit představuje dosud málo využívaný nástroj veřejné odpovědnosti i účinné obhajoby rozpočtu.
Každoroční jednání o státním rozpočtu jsou příležitostí k zásadní veřejné debatě o prioritách a přínosech veřejných výdajů. Argumenty pro udržení či zvýšení objemu finančních prostředků plynoucích na podporu výzkumu a vývoje jsou zpravidla vedeny poznatky zahraničních studií, které prokazují jejich význam a potřebnost, a současně logikou vstupů (počtem projektů, počtem podpořených subjektů atd.) a bezprostředních výstupů (počtem publikací, patentů apod.). Otázka, která by v této debatě měla zaznít jako první, však většinou nezazní vůbec: „Co konkrétního přinášejí vynaložené veřejné prostředky? Jaké jsou skutečné dopady podpory výzkumu a vývoje na hospodářství, společnost či kvalitu života občanů?“
Tato absence není náhodná. Odráží hlubší systémový problém. V České republice dosud není evaluace dopadů výzkumu a vývoje vnímána jako nástroj, který by měl sloužit k obhajobě veřejných výdajů před daňovými poplatníky a jejich volenými zástupci. Poskytovatelé podpory výzkumu a vývoje při obhajobě svých rozpočtových požadavků neargumentují tím, co konkrétního, potřebného a užitečného jejich programy přinesly. Podobně výzkumné organizace, které jsou příjemci institucionálního a účelového financování, nepředkládají přesvědčivé a srozumitelné důkazy o hodnotě, kterou společnosti přinášejí. Legitimizační funkce evaluací, tedy jejich schopnost dokládat oprávněnost vynaložených prostředků, zůstává v českém prostředí prakticky nevyužita.
Evaluace dopadů není jen nástrojem řízení
Literatura zabývající se evaluací veřejných politik rozlišuje různé funkce evaluací. Klíčové je rozlišení mezi funkcí manažerskou a legitimizační. Manažerská funkce spočívá v poskytování informací, které slouží k zefektivnění řízení a zajištění vyšší účinnosti a účelnosti alokace veřejných prostředků. Výsledky takovýchto evaluací jsou primárně určeny řídicím orgánům. Legitimizační funkce zajišťuje věrohodné důkazy o smyslu a významu veřejných výdajů externím subjektům, zejména parlamentu, vládě, médiím, odborné veřejnosti a v konečném důsledku i samotným daňovým poplatníkům.
Obě funkce nejsou v protikladu, ale jsou vzájemně komplementární. Evaluace může plnit obě funkce zároveň, tedy interně sloužit ke zlepšení programu a externě k jeho obhajobě. Problém nastává tehdy, když je jedna z funkcí trvale upozaďována.
Proč je legitimizační funkce evaluace důležitá
Legitimizace veřejných výdajů prostřednictvím prokázání dopadů v prvé řadě posiluje veřejnou odpovědnost. V systému, kde jsou veřejné zdroje spravovány v zastoupení občanů, je povinností správců těchto zdrojů dokládat, jak s nimi nakládali a jaké výsledky přinesli. Dále přispívá k informované politické debatě. Evaluace dopadů mohou poskytnout relevantní podklady pro obhajobu rozpočtu na výzkum a vývoj v soutěži s jinými veřejnými výdaji. Legitimizační funkce také vytváří tlak na kvalitu a efektivitu v systému výzkumu a vývoje samotném. Vědomí, že dopady budou hodnoceny a následně výstupy hodnocení zveřejněny, může motivovat poskytovatele podpory i výzkumné organizace k tomu, aby věnovali větší pozornost relevanci a společenskému přínosu své práce. V neposlední řadě v době fiskálního tlaku fungují důkazy o dopadech jako ochrana před neodůvodněnými škrty. Oblast, která disponuje přesvědčivými důkazy o svých dopadech, dokáže účinněji obhajovat svůj rozpočet.
Přečtěte si také
Pojem otevřená věda si mnoho aktivních vědců a vědkyň spojuje s publikováním v open access časopisech a s data management plány pro správu výzkumných dat. Otevřená věda ale není jen tyto dvě složky, je to celý systém hodnot zasahující hodnocení výzkumu, publikování, technologie, ale i kariéry.
Kde to funguje
Legitimizační úloha evaluací dopadů je nejvíce využívána v zemích s vyspělou evaluační kulturou. Ve Finsku je hodnocení dopadů vnímáno jako přirozená součást odpovědnosti vůči daňovým poplatníkům, a to jak poskytovateli podpory, tak výzkumnými institucemi i samotnými výzkumníky. Ve Velké Británii je legitimizační role přímo zakotvena v metodických dokumentech vypracovaných a vynucovaných ministerstvem financí. Pro legitimizaci výdajů na úrovni výzkumných organizací jsou využívány výstupy z hodnocení dopadů provedených v Research Excellence Framework. V Nizozemsku je jedním z hlavních cílů hodnocení výzkumných organizací i programů podpory aplikovaného výzkumu zajistit společenskou zodpovědnost za využití veřejných financí. Výstupy hodnocení jsou zveřejňovány, medializovány a využívány jako podklad pro sestavování státního rozpočtu.
Legitimizační funkce hodnocení dopadů programů může být zakotvena přímo v legislativě, jako je tomu např. v USA, kde federální agentury mají povinnost zveřejňovat dosažené výsledky a dopady. Pravidelné zprávy o dopadech výzkumu slouží jako klíčový argument při obhajobě rozpočtu agentur v Kongresu.
Hodnocení dopadů výzkumných organizací (zejména univerzit) za účelem legitimizace může probíhat i na dobrovolné bázi. Tak tomu je např. v USA nebo i ve Velké Británii, kde provádějí vlastní hodnocení za účelem propagace, fundraisingu a zdůvodnění výdajů soukromým dárcům.
Proč to u nás nefunguje
Stávající hlavní dokumenty věnované problematice evaluací výzkumu a vývoje, tj. Zásady přípravy a hodnocení programů účelové podpory výzkumu, vývoje a inovací a skupin grantových projektů a jejich dopadů (dokument dostupný pouze v eKLEP, pozn. autora) a Metodika hodnocení výzkumných organizací legitimizační úlohu hodnocení dopadů výslovně neupravují. To znamená, že ji sice formálně neomezují, ale ani k ní nepobízejí, čímž se stává fakticky neviditelnou. Avšak hodnocení podle těchto dokumentů poskytuje informace, které mohou být využity pro legitimizaci veřejných prostředků.
Proč takto využity nejsou? Příčinu lze v prvé řadě spatřovat v nízké poptávce ze strany politické reprezentace. Legitimizační úloha není nijak institucionálně zakotvena. Vláda ani parlament systematicky nevyžadují doklady o dopadech jakýchkoliv veřejných výdajů. Vzhledem k tomu, že se jedná o systémový problém, by tedy nebylo správné pranýřovat výdaje na výzkum a vývoj zejména, když si uvědomíme, jak malou část státního rozpočtu tvoří. V této souvislosti není překvapující nízká motivace poskytovatelů a výzkumných organizací hodnocením dopadů legitimizovat veřejné výdaje, s nimiž hospodaří.
Další důvod může spočívat v nízkém zájmu většiny médií a veřejnosti. Oproti zemím s vyspělou evaluační kulturou, kde média a občanská společnost aktivně vyžadují doklady o efektivitě všech veřejných výdajů, je v ČR společenský tlak na prokazování dopadů minimální. V případě výzkumu a vývoje k tomu přispívá jednak zmíněný relativně malý objem prostředků, jednak pro řadu občanů obtížná srozumitelnost této oblasti.
Tyto důvody se následně projevují v nastavení systému hodnocení výzkumných organizací, který je zaměřen zejména na měření vědecké výkonnosti prostřednictvím bibliometrických ukazatelů a posouzení kvality pomocí peer review. Hodnocení prováděná poskytovateli institucionální podpory se sice také věnují problematice dopadů, ale toto hodnocení je v důsledku výše uvedené nízké poptávky svým rozsahem značně omezené a zůstává ve stínu hodnocení produkce a kvality vědeckých výstupů.
V neposlední řadě nízká poptávka nevytváří dostatečné podmínky pro budování evaluační kapacity na všech úrovních, včetně úrovně výzkumných organizací. Neustálý tlak na snižování počtu pracovníků ve veřejné sféře neumožňuje vytváření interní evaluační kapacity u většiny poskytovatelů institucionální i účelové podpory, což v krajním případě omezuje i realizaci evaluací, které je poskytovatel povinen provádět.
Přečtěte si také
Letošní konference o Metodice hodnocení výzkumných organizací se zaměřila na aktualizaci Metodiky 2025+ a na zkušenosti s hodnocením výzkumné činnosti pracovišť Akademie věd ČR. Jaké konkrétní novinky se v Metodice 2025+ objevují, na co si při přípravách dát pozor a jak dostat „jedničku“? To se dozvíte z našeho článku o lednové konferenci, kterou pořádala Rada pro výzkum, vývoj a inovace ve spolupráci s Fyzikálním ústavem AV ČR.
Jak zavést legitimizační úlohu hodnocení dopadů
Otázka, co konkrétního veřejné výdaje přinesly rozvoji hospodářství, společnosti a kvalitě života občanů, musí zaznít, a musí na ni existovat přesvědčivá odpověď. Evaluace dopadů tuto odpověď poskytnout dokáže, pokud bude vědomě využívána nejen jako nástroj interního řízení (jako je tomu dosud v oblasti výzkumu a vývoje, na rozdíl od jiných oblastí hospodářství), ale také jako nástroj veřejné odpovědnosti. Zavedení legitimizační funkce evaluací dopadů v České republice však vyžaduje změny v prvé řadě na systémové úrovni, kde je třeba zakotvit tuto funkci v klíčových strategických a legislativních dokumentech. Jde ale o dlouhodobý proces vyžadující jasnou politickou vůli a podporu.
Co je možné v současnosti relativně snadno udělat v oblasti hodnocení dopadů výdajů na výzkum a vývoj, je začít s pozvolnou změnou u poskytovatelů a výzkumných organizací, které mohou považovat legitimizační úlohu za zásadní a přínosnou pro svůj další rozvoj. Výzkumné organizace mohou intenzivně a srozumitelně občanům představovat přínosy svých výzkumných projektů a dosažených výsledků (což už některé z nich, jako např. AV ČR dělají) a využít informace o svých aktivitách, které sbírají pro různé účely, pro hodnocení svých společenských, ekonomických, environmentálních, vědeckých a dalších dopadů a komunikovat je s klíčovými subjekty i širokou veřejností a prokazovat tak svůj přínos a potřebnost. Podobně poskytovatelé účelové podpory mohou pro legitimizaci využívat získávané informace a provedené evaluace a jejich závěry prezentovat pro tyto subjekty vhodným způsobem.
Změna nemusí přijít naráz ani shora, může začít tam, kde je vůle ji udělat. Každý poskytovatel či výzkumná organizace, která začne své dopady systematicky dokládat a srozumitelně komunikovat, posiluje nejen vlastní pozici, ale přispívá i k postupné proměně celého systému.
Autor: Vladislav Čadil
Příspěvky z rubriky Názory nijak nevyjadřují názory a postoje redakce.
