Poslanecká novela Euronovely zákona 130/2002 Sb. : z bláta do louže

Přes kritické stanovisko vlády k této poslanecké novele ji Poslanecká sněmovna ve zrychleném čtení 22. února tohoto roku schválila a to rekordním skóre 115 pro, nikdo proti a jen pět se zdrželo hlasování, mezi nimi vicepremiér Bělobrádek, z jehož dílny Euronovela vzešla. Většina vlády nebyla přítomna, pro hlasovali jen Martin Stropnický a Richard Brabec z ANO a Jan Chvojka z ČSSD. U posledně jmenovaného to je nepochopitelné.

Doporučuji přečíst si závěrečnou diskuzi před tímto hlasováním, je velmi poučné vidět na vlastní oči, jaké (ne)věcné argumenty poslanec Vácha a další pro přijetí měli a že hlavním argumentem bylo, že novelu "chtěly vysoké školy". OK, proti gustu žádný dišputát, chtěl bych ovšem tímto textem všechny poslance a representaci vysokých škol upozornit na to, že nic nevyřešili, ba právě naopak poslaneckou novelou ve skutečnosti problém ještě zkomplikovali.

Pro pochopení, proč tomu tak je, je třeba připomenout, že podpora výzkumu, vývoje a inovací (VaVaI) z veřejných prostředků se neřídí jen "naším" zákonem 130/2002 Sb. ve znění pozdějších předpisů, tedy v současné době tzv. Euronovelou, ale také Nařízeními Evropské komise, které jsou našim zákonům nadřazené a které vycházejí ze Smlouvy o Evropské unii.

Konkrétně jde nyní o Nařízení Komise 651/2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (dále jen Nařízení). Článek 107 Smlouvy o Evropské unii říká toto

1. Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.

Nařízení doplňuje Rámec pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2014/C 198/01), dále jen Rámec, v němž jsou rozvedeny a interpretovány ustanovení Nařízení. To nahradilo dřívější Nařízení Komise 800/2008 a s ním spojený Rámec pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (2006/C 323/01). Obsah obou Nařízení i Rámců je velmi podobný.

Obě tato Nařízení upravují podmínky (tzv. blokové výjimky), za kterých může stát z veřejných prostředků podporovat VaVaI v subjektech, které provádějí hospodářskou činnost, tak aby nebyla závažným způsobem narušena hospodářská soutěž, na níž je společný trh založen. Mezi subjekty, které provádějí VaVaI, mají zvláštní postavení „výzkumné organizace“ (VO), či přesněji „organizace pro výzkum a šíření znalostí“, jimiž se rozumí

"subjekty, bez ohledu na jeho právní postavení nebo způsob financování, jejichž hlavním cílem je provádět nezávisle základní výzkum, průmyslový výzkum nebo experimentální vývoj nebo veřejně šířit výsledky těchto činností formou výuky, publikací nebo transferu znalostí. Vykonává- li tento subjekt rovněž hospodářské činnosti, je třeba o financování, nákladech a příjmech souvisejících s těmito činnostmi vést oddělené účetnictví."

Specifičnost VO a důvod, proč každý chce být VO, spočívá v tom, že na nehospodářskou činnost VO se Nařízení nevztahuje a podpora této činnosti je proto regulována pouze naším zákonem 130/2002 Sb. Co všechno představuje hospodářská činnost je jemnější otázka, ale tu nechme v tomto článku stranou.

Nařízení Komise EU obecně platí v celé EU přímo a bez ohledu na národní legislativu, jíž jsou nadřazená. Je ovšem přirozeně vhodné, aby národní legislativa nebyla s Nařízeními Komise EU v přímém rozporu, neboť to vede potenciálně k chaosu. Od 1. 7. 2009 platil až do Euronovely zákon 130/2002 Sb. ve znění, které obě výše uvedená Nařízení Komise EU věcně ignorovalo a bylo s nimi v určitých případech dokonce v přímém rozporu.

Tato situace nebyla po vydání aktualizovaného Nařízení dále udržitelná a Sekce pro VaVaI na Úřadu vlády proto připravila již zmíněnou Euronovelu, jejímž jediným cílem bylo uvést „náš“ zákon 130/2002 Sb. aspoň v nejdůležitějších aspektech do souladu s Nařízením. Nejzávažnější a dobře viditelnou změnou byla nová definice klíčového pojmu „způsobilých nákladů“. Zatímco před Euronovelou byly způsobilé náklady vymezeny takto

§ 2 Vymezení pojmů
l) způsobilými náklady takové náklady nebo výdaje ve výzkumu, vývoji a inovacích, které mohou být příjemcem vynaloženy na činnosti ve výzkumu, vývoji a inovacích, nebo v souvislosti s nimi, a to
1. osobní náklady nebo výdaje, včetně stipendií na výzkum, vývoj a inovace podle zákona o vysokých školách,
2. náklady nebo výdaje na pořízení hmotného a nehmotného majetku,
3. další provozní náklady nebo výdaje,
4. náklady nebo výdaje na služby,
5. doplňkové náklady nebo výdaje,

§ 8 Použití podpory
(3) Při pořízení hmotného a nehmotného majetku pro činnost ve výzkumu, vývoji a inovacích lze do způsobilých nákladů zahrnout pouze takovou část nákladů na jeho pořízení, která odpovídá předpokládanému využití pro danou činnost ve výzkumu, vývoji a inovacích.

Euronovela převzala až na bod 5. do značné míry vymezení z článku 25 Nařízení:

§ 2 Vymezení pojmů
„k) způsobilými náklady takové náklady nebo výdaje ve výzkumu, vývoji a inovacích, které jsou přiděleny na konkrétní kategorie podpory a mohou být příjemcem vynaloženy na činnosti ve výzkumu, vývoji a inovacích, nebo v souvislosti s nimi, a to

1. osobní náklady nebo výdaje na výzkumné pracovníky, techniky a ostatní podpůrný personál v rozsahu nezbytném pro účely projektu, včetně stipendií na výzkum, vývoj a inovace podle zákona o vysokých školách,

2. náklady nebo výdaje na pořízení hmotného majetku v rozsahu a po dobu, kdy je tento majetek využíván pro účely projektu; jestliže nejsou náklady nebo výdaje vynakládány v rámci projektu po celou dobu své životnosti, jsou za způsobilé náklady považovány pouze odpisy za dobu trvání projektu vypočítané na základě všeobecně uznávaných účetních zásad,

3. náklady nebo výdaje na pořízení nehmotného majetku, poznatky a patenty zakoupené nebo pořízené v rámci licence z vnějších zdrojů za obvyklých tržních podmínek využité výlučně pro účely projektu,

4. náklady nebo výdaje na služby, smluvní výzkum nebo na poradenské a rovnocenné služby využité výlučně pro účely projektu,

5. doplňkové náklady nebo výdaje vzniklé v přímé časové a věcné souvislosti při řešení projektu, jejichž vynaložení přispěje k realizaci projektu, přičemž tímto vymezením se rozumí podíl na společných provozních nákladech organizace (režii) jako nákladech, které nelze přímo přiřadit ke konkrétnímu projektu (tzv. nepřímé náklady); podíl těchto nákladů je pak určen v procentní výši stanovené poskytovatelem (tzv. flat rate) nebo ve výši skutečných režijních nákladů stanovených dle jednotné metodiky organizace pro uplatňování úplných nepřímých nákladů v projektech (tzv. full-cost).

Podstata změny je v doplnění podmínky „pro účely projektu" u všech položek a u nákladů na pořízení majetku i podmínky „pouze odpisy za dobu trvání projektu" a to právě proto, aby Euronovela byla konzistentní s Nařízením. Problém je ovšem v tom, že uvedené vymezení způsobilých nákladů v Nařízení platí pouze pro projekty výzkumu a vývoje a nikoliv pro všechny kategorie podpory, jimiž jsou dále i

• investiční podpora na výzkumnou infrastrukturu,
• podpora na inovace určená malým a středním podnikům
• podpora inovačním klastrům,
• podpora na inovace postupů a organizační inovace
• podpora výzkumu a vývoje v odvětví rybolovu a akvakultury

V důvodové zprávě k Euronovele je sice řečeno, že tyto další formy budou zahrnuty až v novém zákoně, ale předkladatel nevzal v úvahu, že kromě projektů výzkumu a vývoje, které mohou spadat pod Nařízení, jsou v zákoně zakotveny i různé formy institucionální podpory (především na rozvoj VO), na něž se Nařízení nevztahuje a které nejsou svázány s žádným projektem výzkumu a vývoje.

Změna vymezení způsobilých nákladů vyvolala především mezi funkcionáři vysokých škol ostrou kritiku, která je v Důvodové zprávě k poslanecké novele vyjádřena takto:

Navržená novela zákona 130/2002 Sb. řeší aktuální problém, vzniklý přijetím vládní novely zákona 130/2002 Sb. v jejímž důsledku nemohou poskytovatelé účelové podpory financovat pořizovací cenu investice určené na podporu výzkumu a vývoje.

Současně nemohou poskytovatelé poskytnout finanční zdroje na běžné materiální (další) výdaje přímo související s řešením projektu.

Stejně tak tato novela řeší zásadní problém, kdy v současné verzi zákona nejsou pro institucionální podporu nijak definovány způsobilé náklady. To ve svém důsledku paralyzuje celý systém financování českého výzkumu a vývoje a ohrožuje čerpání Evropských strukturálních fondů.

Na kritiku Euronovely reagovala Bělobrádkova Sekce pro VaVaI při Úřadu vlády rozsáhlým dokumentem Výklad k problematice způsobilých nákladů - poslední novela zákona 130/2002 Sb., v němž argumentuje, že vezmeme-li rozum do hrsti a nebudeme trvat na doslovné interpretaci nového vymezení způsobilých nákladů, žádný vážný problém neexistuje. V diskuzi k poslanecké novele Bělobrádek prohlásil

„Kolegové, kolegyně, my se skutečně domníváme, že nebylo potřeba tuto novelu udělat, z toho důvodu, že jsou přímo použitelné právní předpisy a že to je ošetřeno tímto způsobem.„

S tímto tvrzením i obsahem výše citovaného dokumentu v zásadě souhlasím, nikoliv ovšem s obsahem další věty Bělobrádka

„Nicméně Rada vysokých škol i Česká konference rektorů říká ano, pojďme to přijmout, abychom měli jistotu.“

neboť poslanecká novela nepřináší jistotu, ale naopak chaos. Nejdříve několik poznámek k výše citované poslanecké kritice Euronovely:

• institucionální podpora je v zákoně zakotvena, a protože není svázána s žádným projektem, podmínku „pro účely projektu" nelze interpretovat tak, že ji nelze poskytnout, ale že na ní se tato podmínka nevztahuje.
• poskytovatelé účelové podpory nemohli ani dosud financovat celou pořizovací cenu investice určené na podporu výzkumu a vývoje, protože to mají všichni ve svých vlastních pravidlech a má to logiku.
• Čerpání Evropských strukturálních fondů v žádném případě ohroženo není, protože Operační programy (OP) jsou financovány z Evropských strukturálních a investičních fondů, především Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF), jejichž cílem je posilovat ekonomickou, sociální a územní kohezi a napravovat regionální nerovnováhy v Evropské unii. OP nejsou programy VaVaI a projekty OP nejsou projekty VaVaI. Ze stejného ERDF jsou financovány i všechny Regionální operační programy. Kofinancování projektů OP ze státního rozpočtu je jedna z položek institucionální podpory, na níž se Nařízení nevztahuje, a způsobilé náklady jsou vymezeny výhradně v dokumentech jednotlivých výzev a v žádném z nich omezení dané odpisy za dobu projektu OP přirozeně není.
• Pokud jde o vymezení doplňkových výdajů v bodě 5. je třeba připomenout, že kritizovaná formulace je doslova to, co ve svém pozměňovacím návrhu navrhl poslanec Zlatuška, jeden ze signatářů poslanecké novely. Ve verzi Euronovely předložené vládou formulace končila slovy "k realizaci projektu". Neobsahovala tak druhou část vymezení, která se týká nepřímých doplňkových nákladů (režie) a která je logicky v rozporu s první částí, jež postihuje přímé doplňkové výdaje. Každý může udělat chybu a zdravý rozum proto velí interpretovat ustanovení tak, že pokrývá přímé i nepřímé doplňkové náklady, neboť jinak by bylo ustanovení nepoužitelné.

S Euronovelou se tedy bez problémů dalo žít až do přijetí zcela nového zákona a Euronovela byla také jakž takž v souladu s Nařízením. Snaha poslanců Váchy et al. vymezení způsobilých nákladů „zpřesnit", je bohužel krásnou ilustrací hesla „cesta do pekel (k chaosu) je dlážděná dobrými úmysly". Poslanecká novela změnila Euronovelu na třech místech:

• změnila vymezení způsobilých nákladů na formulaci, která je identická s vymezením před Euronovelou.
• v § 2 odst. 2 písmeni g) zrušila slova „spadající do jedné nebo několika kategorií podpory“
• v § 9 odst. 1 písmeni g) zrušila slova „stanovená podle jednotlivých kategorií podpory uvedených v § 3 odst. 2“,

Všechny tyto změny ignorují Nařízení, které v článku 25 vymezuje způsobilé náklady na projekty VaV tak, jako Euronovela, tj. s podmínkami „pro účely projektu" a „pouze odpisy“, které poslanci vypustili. V režimu podpory, který spadá pod Nařízení, tj. pro podporu projektů VaV podniků, je tedy poslanecká novela v přímém rozporu s Nařízením a protože v tomto případě má Nařízení přednost, platí podmínky „pro účely projektu" a „pouze odpisy“ i když v poslanecké novele nejsou výslovně uvedeny.

Podobně neúčinné je i vypuštění omezení „spadající do jedné nebo několika kategorií podpory" v § 2 odst. 2 písmeni g), které podle poslaneckého návrhu "může působit problémy při vyhlašování specifických výzev VVI." protože podle téhož článku 25 Nařízení podpořená část výzkumného a vývojového projektu jednoduše musí plně spadat do jedné či několika z těchto kategorií:

1. základní výzkum;
2. průmyslový výzkum;
3. experimentální vývoj;
4. studie proveditelnosti,

které odpovídají našim kategoriím podpory: základní výzkum a aplikovaný výzkum (jenž zahrnuje průmyslový výzkum a experimentální vývoj). Bez zařazení projektu do jedné z těchto kategorií podporu poskytnout nelze, protože pro každou z uvedených kategorií jsou v Nařízení stanoveny jiné maximální míry podpory. Třetí změna souvisí s druhou, jen odkaz v Euronovele je chybný, místo § 3 odst. 2 má být § 1 odst. (1) písmeno a).

Pokud chtěli poslanci vymezení způsobilých nákladů v Euronovele upravit tak, aby nebylo třeba používat zdravého rozumu a přitom upravená formulace nebyla v rozporu s Nařízením, mohli to udělat elegantně a jednoduše tak, že by ke „své“ formulaci, která je identická s vymezením způsobilých nákladů před Euronovelou, jen přidali písmeno l) (a o jedno posunuli další písmena):

l) způsobilými náklady na projekty výzkumu a vývoje náklady nebo výdaje vymezené v článku 25 Nařízení.

Projekty výzkumu a vývoje sice nemusejí být podporovány jen podle Nařízení, ale není důvod, proč by v něm stanovené podmínky neměly platit i pro projekty výzkumu a vývoje, které pod Nařízení nespadají (takovými jsou za určitých okolností projekty výzkumu a vývoje VO). To samé mohla samozřejmě udělat i Euronovela a nevznikly by žádné nejistoty. To, že tak poslanci neučinili, svědčí o smutné skutečnosti, že nikdo z nich nezná Nařízení a nechápe jeho dopad na naše zákony. Ze snesitelného bláta Euronovely tak vkročili do louže, z níž se budou jen těžko dostávat.