Bezradná vláda a legislativní kočkopes

Nejsem právník, ale troufám si říci, že obojímu rozumím natolik, že se pokusím nejdříve vysvětlit, v čem je podstata problému a proč je současné znění zákona 130/2002 Sb. těžko stravitelný kočkopes. Poté naznačím, jak by měl být zákon o podpoře výzkumu, vývoje a inovací konstruován, aby byl konzistentní s evropskou legislativou a srozumitelný těm, kteří by se jím měli řídit.

Zmíněná novela, nazývaná obvykle „Euronovela“, vyvolala již v době přípravy a poté okamžitě po jejím schválení lavinu kritiky, neboť podle tvrzení jejích kritiků znemožňuje financování pořízení hmotného a nehmotného majetku s dlouhou dobou odpisu (stavby, pozemky, nákladné přístroje) z veřejných prostředků obecně a Operačních fondů Evropské komise speciálně, především OP VVV. Nebudu opakovat to, co jsem napsal zde, jen připomenu, že příčinou kritiky je nová definice způsobilých nákladů v paragrafu 2, odstavci (2), písmeni k)

„k) způsobilými náklady takové náklady nebo výdaje ve výzkumu, vývoji a inovacích, které jsou přiděleny na konkrétní kategorie podpory a mohou být příjemcem vynaloženy na činnosti ve výzkumu, vývoji a inovacích, nebo v souvislosti s nimi, a to

1. osobní náklady nebo výdaje na výzkumné pracovníky, techniky a ostatní podpůrný personál v rozsahu nezbytném pro účely projektu, včetně stipendií na výzkum, vývoj a inovace podle zákona o vysokých školách3),
2. náklady nebo výdaje na pořízení hmotného majetku v rozsahu a po dobu, kdy je tento majetek využíván pro účely projektu; jestliže nejsou náklady nebo výdaje vynakládány v rámci projektu po celou dobu své životnosti, jsou za způsobilé náklady považovány pouze odpisy za dobu trvání projektu vypočítané na základě všeobecně uznávaných účetních zásad,
3. náklady nebo výdaje na pořízení nehmotného majetku, poznatky a patenty zakoupené nebo pořízené v rámci licence z vnějších zdrojů za obvyklých tržních podmínek využité výlučně pro účely projektu,
4. náklady nebo výdaje na služby, smluvní výzkum nebo na poradenské a rovnocenné služby využité výlučně pro účely projektu,
5. doplňkové náklady nebo výdaje vzniklé v přímé časové a věcné souvislosti při řešení projektu, jejichž vynaložení přispěje k realizaci projektu, přičemž tímto vymezením se rozumí podíl na společných provozních nákladech organizace (režii) jako nákladech, které nelze přímo přiřadit ke konkrétnímu projektu (tzv. nepřímé náklady); podíl těchto nákladů je pak určen v procentní výši stanovené poskytovatelem (tzv. flat rate) nebo ve výši skutečných režijních nákladů stanovených dle jednotné metodiky organizace pro uplatňování úplných nepřímých nákladů v projektech (tzv. full-cost),“.

Znění před Euronovelou neobsahovalo podmínku „pro účely projektu“, ale v § 8 byla obecnější podmínka

(3) Při pořízení hmotného a nehmotného majetku pro činnost ve výzkumu, vývoji a inovacích lze do způsobilých nákladů zahrnout pouze takovou část nákladů na jeho pořízení, která odpovídá předpokládanému využití pro danou činnost ve výzkumu, vývoji a inovacích.

která nevázala použití pořízeného majetku výslovně na projekt, z něhož byl pořízen, ale obecně na "činnost" ve výzkumu, vývoji a inovacích (VVI). Nejdůležitější je bod 2., jež se týká hmotného a nehmotného majetku a podle něhož by v případě dlouhých dob odpisu, charakteristických pro infrastrukturní investice, bylo možné započít jen malou část celkových nákladů. Podle kritiků by to efektivně znemožnilo využít pro jejich pořízení Operační programy Evropské komise, speciálně OP VVV či OP PIK.

Na tuto kritiku reagovala Sekce pro VVI na Úřadu vlády, která spadá pod vicepremiéra Bělobrádka, čtyřstránkovým stanoviskem K novému vymezení způsobilých nákladů, v němž vysvětluje, co uvedené znění znamená a jež lze shrnout do třech slov „žádný problém neexistuje“. I když s argumenty v tomto dokumentu v zásadě souhlasím, chápu, že vzhledem k tomu, že je psán právní hatmatilkou, kritiky příliš neuklidnil a proto se objevily v Nařízením EK 651/2014 popsané dva návrhy jak čerstvou Euronovelu znovu novelizovat.

Vláda na své schůzi dne 5. prosince 2016 zaujala nesouhlasné stanovisko k návrhu poslance Váchy a dalších a vyslovila názor, že „výklad platné právní úpravy umožňuje její funkční aplikaci.“, s čímž v zásadě souhlasím. Na schůzi dne 19. prosince 2016 projednala a posoudila další novelu Euronovely, předloženou „poslancem Pavlem Bělobrádkem“, která v podstatě vrací definici způsobilých nákladů do znění před Euronovelou. Je zajímavé, že „poslanec“ Pavel Bělobrádek tedy navrhl novelizovat znění Euronovely, kterou předtím jako vicepremiér pro VaVaI sám předložil. Co je ovšem ještě pozoruhodnější je, že vláda k jeho návrhu „zaujala neutrální stanovisko a doporučuje v dalším legislativním procesu zohlednit níže uvedené připomínky.“ Ony níže uvedené připomínky jsou argumenty, jaké potenciální problémy by schválení jedné nebo druhé novely Euronovely mělo. Místo, aby vláda zopakovala své stanovisko, že platné znění způsobilých nákladů je OK, tedy de facto říká, že mu už sama nevěří. To je projev bezradnosti.

A nyní k podstatě problému. Zákon 130/2002 Sb. upravuje podporu VVI z veřejných prostředků. To ovšem kromě něj činí na evropské úrovni i Nařízení EK 651/2014 (dále „Nařízení“), kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy o fungování EU prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem. Zásada, že vlády členských zemí EU nesmí z veřejných prostředků podporovat činnosti, které by mohly narušit společný trh

Článek 107

1. Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.

je jedním ze základních principů, na nichž je EU založena. Toto nařízení se tedy z podstaty věci vztahuje jen na veřejnou podporu subjektů, které provádějí hospodářskou činnost (podniků, přičemž pro klasifikaci „podnik“ není rozhodující forma právnické osoby, ale skutečnost, že nabízejí zboží nebo služby na trhu). Kdo hospodářskou činnost neprovádí, toho se Nařízení netýká. EK si zároveň uvědomuje, že v určitých oblastech činnosti a za určitých podmínek může být podpora VVI (i dalších činností) v podnicích v zájmu všech a se společným trhem slučitelná. Specifikace těchto oblastí a podmínek je obsahem Nařízení, které je nadřazeno národním legislativám, ale stanovuje jen to, co je povolená podpora. Je plně na národní legislativě, co z toho zakomponuje do svých zákonů, v principu stát nemusí z veřejných prostředků podporovat nic. Přitom, zdůrazňuji znova, regulace podpory nehospodářské činnosti je plně věcí národní legislativy.

Mezi subjekty, které provádějí VVI mají v Nařízení výsadní postavení organizace pro výzkum a šíření znalostí (v dalším „výzkumné organizace“, VO), jejichž hlavním cílem je provádět nezávisle základní výzkum, průmyslový výzkum nebo experimentální vývoj nebo veřejně šířit výsledky těchto činností formou výuky, publikací nebo transferu znalostí. I VO mohou provádět hospodářskou činnost, ale pokud je hospodářská činnost důsledně oddělena od nehospodářské činnosti VO, tak aby nedocházelo ke křížovému financování, nevztahuje se Nařízení na jejich nehospodářskou činnost. Protože většina výzkumu na vysokých školách a v ústavech Akademie věd nepředstavuje hospodářskou činnost, jsou pravidla jeho podpory z veřejných prostředků převážně v rukou národní legislativy.

Nařízení zahrnuje následující formy podpory VaVaI

• výzkumné a vývojové projekty
• investiční podpora na výzkumnou infrastrukturu
• podpora na inovace určená malým a středním podnikům
• podpora inovačním klastrům,
• podpora na inovace postupů a organizační inovace
• podpora výzkumu a vývoje v odvětví rybolovu a akvakultury

zatímco v našem zákoně 130/2002 Sb. je podpora dělena na účelovou podporu, jež zhruba odpovídá první položce a institucionální podporu, o níž Nařízení nehovoří vůbec. To je možné jenom proto, že náš zákon implicitně vychází z toho, že na institucionální podporu se Nařízení nevztahuje.

V Důvodové zprávě k Euronovele se hned na začátku praví

Předkládaný návrh zapracovává stěžejní pojmy a ustanovení zavedené novým nařízením Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem - General Block Exemption Regulation (dále také jen „GBER“), ....

Jedná se pouze o technické změny zapříčiněné zásadními změnami v souvisejících předpisech Evropské unie (dále jen EU“). Předmětný materiál je tedy především návrhem implementačního předpisu, u něhož není dána možnost diskrece a současně nejde nad rámec požadavků práva EU.

Zde je na místě připomenout, že Nařízení 651/2014 nespadlo z nebe a že do té doby platilo velmi podobné Nařízení EK 800/2008 z roku 2008, jež nabylo účinnosti před přijetím zákona 110/2009 Sb., který novelizoval zákon 130/2002 Sb. do znění platného před Euronovelou. V Důvodové zprávě k zákonu 110/2009 Sb. ovšem o Nařízení 800/2008 není ani zmínka a znění zákona 130/2002 Sb. je v některých ustanoveních s tímto Nařízením od roku 2009 v zjevném rozporu.

Snaha odstranit tyto rozpory je chvályhodná, byť značně opožděna, ovšem způsob její realizace cestou minimálních změn v zákoně 130/2002 Sb. vedl k tomu, že zákon je po Euronovele neorganická směsice původní národní legislativy a některých principů Nařízení. Euronovela se výslovně odvolává na Smlouvu o fungování EU a Nařízení, vypouští řadu definic základních pojmů s odkazem na jejich formulaci v Nařízení a na něj navazujícím Rámci pro státní podporu VaVaI a naopak do některých ustanovení přebírá formulace z Nařízení, mezi nimi právě specifikaci způsobilých nákladů. Problém je v tom, že zatímco v Euronovele jsou způsobilé náklady definovány pro všechny formy účelové i institucionální podpory stejně, v Nařízení jsou způsobilé náklady definovány pro každou z výše uvedených šesti forem podpory jiným způsobem. Euronovela převzala z Nařízení specifikaci pro výzkumné a vývojové projekty a pro ně je proto současné znění způsobilých nákladů OK, neboť i samotné grantové agentury umožňují zahrnout do způsobilých nákladů jen náklady na pořízení hmotného a nehmotného majetku ve výši odpovídající odpisům za dobu projektu (tak je tomu u projektů TA ČR), nebo náklady na pořízení dlouhodobého majetku nepřipouští vůbec, jako je tomu v GA ČR.

Vzniká přirozeně otázka, jak interpretovat ustanovení Euronovely specifikující způsobilé náklady v případě institucionální podpory, na kterou se Nařízení nevztahuje a která není spojena s žádným "projektem". Ze šesti forem institucionální podpory jsou nejdůležitější podpora na dlouhodobý koncepční rozvoj výzkumné organizace a kofinancování Operačních programů Evropského strukturálního a investičního fondu, v současné době především OP Věda, výzkum a vzdělání a OP Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost. Stanovisko Bělobrádkova úřadu je, že na institucionální podporu se omezení "pro účely projektu" či "za dobu trvání projektu" prostě nepoužijí a proto žádné problémy s financováním hmotného a nehmotného majetku z prostředků Operačních programů nevznikají. S touto interpretací souhlasím, ovšem jen jako přechodným řešením. Zákon by měl být formulován tak, aby nevyžadoval potenciálně sporné interpretace a aby jasně odděloval podporu, na kterou se vztahuje Nařízení a podporu, která je plně v kompetenci našeho národního zákona a jejíž podmínky by neměly být svazovány s podmínkami podpory podléhající Nařízení. To bude vyžadovat zásadně novou konstrukci zákona, která by měla být obsažena v jeho paragrafovém znění, na kterém pracuje Bělobrádkův úřad. Uvidíme, s čím přijde.